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无实的虚架子，而且在首都连虚架子的作用都说不上以后，这
些下级执政官便占据了他们在元老院中空出的位置，并很快
就被接受为这个重要议会的一般主席了。他们接受来自一百
英里以外的起诉案件；并作为一项原则规定一切市政府的权
力全由他们授予。罗马的总督在完成他的繁重任务时有１５个
官员作他的助手，其中有些原来职位与他相等，或甚至还是
他的上级。这里的各个主要部门都和一个人数众多的监察单
位相联系，这个监察单位是专为负责防火、防偷盗和抢劫、防
夜间骚乱而设的；同时还管公众所需粮食及其他食物的储存
和分配；还负责管理港口、水道、公用水沟以及第伯尔河上
的航运和河道；并负责监督市场、剧院的工作和一些私人及
公共的工程。他们的警觉保证了一般警察应负责的三个主要
方面：——安全、富足和清洁卫生；此外为了表明市政府十
分留意保存首都的市容和各种装饰物，还专门委任了一位保
管雕像的检察官；或者叫他这批无生命的罗马人的保卫者，这
批人，根据一位老作家的夸张的计算，其总数不在活着的人
之下。在君士坦丁堡建立约３０年之后，在这座发展中的城市
中也曾有过一个为了相同的目的、具有相同权力的近似的行
政官员。总之在这两座城市之间以及四个禁卫军卫队长之间
彼此的地位是完全平等的。
那些在帝国统治体系中被尊称为众望所归者的一批人在
各省的杰出的卫队长和德高望重者行政官员之间形成一个中
间层。在这个阶层中，亚洲、阿哈伊亚和非洲的前执政官自
视高人一等，对这一点，由于他们过去的威望特高也便得到
了承认；他们审判的案件可以上诉到卫队长那里去作出终审，
这可以说是表明他们不能独断专行的唯一标记。然而帝国的
民众政府被分为１３个主教管区，每一个管区的面积都相当于
一个强大的王国。这些选区中第一个区则处于东方伯爵的管
辖之下；我们只要看一看在他的办公室里竟有我们可以称之
为秘书、文书或信使的６００名工作人员在他手下工作，我们
也便可以设想他的职务的重要性和杂乱了。埃及的奥古斯都
式的卫队长职务已不再由罗马骑士担任；但是这个名称仍然
保留着；而由于地理位置的特殊和居民的脾性一度使得它不
可或缺的非同一般的权力现在仍然握在总督的手中。余下的
１１个主教管区——其中有阿西阿那、庞梯卡、色雷斯区、马
其顿、达西亚和潘诺尼亚，或称伊里利亚区；意大利和非洲
教区；高卢、西班牙和不列颠教区——则由１２个教区代表，
或称副卫队长治理，这称呼本身便足以表明他们的身份和从
属于人的地位了。这里顺带提一句，下文中将讲到的罗马军
队中的中将，那些军人中的伯爵和公爵，也都容许使用众望
所归者的头衔和称号。
由于在皇帝的政务会中总弥漫着彼此忌妒和争讲排场的
空气，他们全都迫不及待地尽力瓜分可以瓜分到的实利并无
限制地增加各种具有实际权力的头衔。罗马征服者用一个简
单的政权形式统一起来的大片国土现在已在不知不觉中被砸
碎成无数小块，分别归入１６０个行省，各自维持着一个花费
巨大的庞大的政治机构。其中有３个省由前执政官治理，这
些行政官员的头衔不同，官阶也依次一个高过一个，他们用
以代表自己身份的标记也五花八门，而他们的处境，由于一
些偶然情况，其舒服程度、油水多少并不完全一样。不过他
们全都（除了前执政官）属于德高望重者这一阶层；而且他
们都是在皇帝高兴的时候，在各区卫队长或其代理人的管辖
之下，被委任以掌管本地区司法和财政大权的重任。卷帙浩
繁的法典和法令全书可以为在前后６个世纪中，经充满智慧
的罗马政治家和法律家加以改进的各行省政府体系的极细致
的研究提供丰富的资料。这里本书作者只须摘取两个制止滥
用权力的独特、健康的规定就完全能够说明问题了。１．为了
维护和平和秩序，各省的总督都佩戴着执法的利剑。他们可
以进行人身处罚，对重大罪行更掌有生杀大权。但他们却无
权听任被判死刑的罪犯自己选择处决方法，也不能对一个犯
人判处最温和、最有光彩的流刑。这个特权只为行政官所专
有，他们可以向犯人处罚高达５０镑黄金的罚金：而他们的代
理人则仅限于决定处罚几盎司黄金的罚款而已。这种似乎放
纵大权而对较小的权力却不肯放松的做法实际出于一个十分
合理的考虑，较小权力一般容易被滥用。各省的行政官员的
情绪常常很可能会促使他们采取只会不利于臣民的自由和财
运的压迫行动；虽然，从谨慎，或者也许从人道的角度考虑，
他可能仍然惧怕自己犯下杀害无辜的罪行。我们同样还可以
考虑到，流放、巨额罚款或选择较容易的死法等等都特别更
和有钱人和贵族有关；而那些最容易被省行政官当作满足贪
欲或发泄愤怒对象的人，这样便可以躲开他的暗中迫害，而
去接受禁卫军卫队长的更严格、更为公正的裁判。２．由于我
们完全有理由担心正直的审判官也可能会因牵涉到自己的利
益，或有某种感情连系而带有偏见，因而制定了严格规定：凡
在本地出生的，不需要皇帝的任何特殊诏令，一律不得在本
省政府内任职，并禁止总督或他的儿子与当地居民联姻；并
不得在自己权限所及范围内购买奴隶、土地或房屋。尽管已
有如此严格的预防措施，君士坦丁皇帝在他经过了２５年的统
治之后仍然对司法部门的贪污受贿和欺诈行为十分痛心，并
对审判官自己或他的法庭里的官员公开出买和法官面谈的机
会、对案件的及时安排或有利的拖延，以及最终如何判决等
等情况表现了极大的愤怒。而这些违法活动的始终存在，而
且也许从未受到惩罚的情况，从那些一再重申的重要法令和
一些收效甚微的威胁中已可得到证明了。
所有的行政官员都来自法律工作这个行业。著名的查士
丁尼学院便是查士丁尼为他的国土内热心研究罗马法律学
的青年兴办的；这位君王为了鼓励他们勤奋学习，还屈尊向
他们保证，有一天他们的能力和才智一定会从共和国政府中
得到一份丰厚的报偿。这门有益的学科的基础知识在西方和
东方的一些较大的城市中都有学校专门讲授；但其中最著名
的一所学校是腓尼基海滨的贝里图斯学校；这学校自亚历山
大塞维鲁（他也许就是这所给自己国家带来许多好处的学
院的创始人）以来的３００多年中一直都很兴旺。经过５年正
规课程的教育以后，学生们便分散到各个省去寻求机遇和体
面的工作；在这个早已被五花八门的法令、技艺和罪恶所败
坏的庞大的帝国中，他们并不缺乏无穷的就业机会。仅是东
部的禁卫军卫队长法庭便可以为１５０个法律工作者提供职
业，其中６４名享有特权，另有每年选出的两名，年薪６０镑
黄金，主要是为国库的利益充当辩护士。考验他们法律才能
的第一个办法是指派他们去不定期地充当行政官员的陪审推
事，从这里他们被提升为他们曾出庭辩护的审判席上的审判
长。他们可以得到一个省的管辖权；而且，依靠自己的才能、
名声，或强有力的靠山，他们有可能步步高升，直至达到国
家杰出者的地位。在法庭的实际工作中，这些人总把说理看
成是一种争辩的工具；他们全根据自身的利益来解释法律；这
种有害的风气，在他们公开处理国家司法事务时，可能成为
他们的性格的一部分。古往今来的许多法律工作者真是都表
现得无愧于这个崇高的开明的职业，他们怀着纯真的忠诚竭
尽自己的全部智慧担任了这个无比重要的职位。但是，到了
罗马帝国司法制度的衰落时期，一个法律工作者的一次普通
提升都充满了种种营私舞弊的迹象。这个曾一度被视为贵族
的神圣遗产的高尚艺术，现在却落入了一些刚刚抛掉奴隶身
份的自由人和平民之手，他们不是靠技巧，而是靠诡诈在经
营一项下流的罪恶业务。他们中有些设法钻到别人家里去，目
的是要挑起不和，引起诉讼，以便为自己或自己的哥儿们大
捞一笔作准备。还有一些把自己关在住房中，为了摆出一副
大律师的架子，竟对自己的富有的当事人把一些无关紧要的
细节说得天花乱坠，弄得他对事情的简单真相都完全糊里糊
涂，或者添枝加叶，把一件决无道理的事说得头头是道。这
些辩护士组成了一个十分体面的人人尽知的特殊阶级，他们
的喋喋不休、夸夸其谈的空论充满了整个法庭。他们对公正
的名声不感兴趣，大多数被人称作无知的行同土匪的法律指
导，他们把他们的当事人带进一个高额花销、拖延时间和接
连失望的迷宫，然后，在受过几年无聊的折磨，他们的耐心
和财产都已差不多到了尽头的时候，最后便把他们一脚踢开。
皇宫中的七大臣
行政官员和将军们总是在远离朝廷之外，在各行省和军
队中行使他们代表皇帝的权力，除此之外，皇帝还把与他更
为亲近的七位侍臣加封为杰出者，并依赖他们的忠诚，分别
委任他们以管理有关他个人安全、为他出谋划策和他的财产
等方面的事务。１．皇宫中皇帝的寝宫由一名受宠的宦官掌管，
这个人，按当时