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府院之争多发生在任免官吏问题上，黎、段在用人路线上有分歧，一般说来，黎倾向用新派人物，对帝制派分子坚决不用。而段祺瑞则乐于用旧派人物，排斥新派人物。时人评说：“府为新派所依恃，院为旧派之护符。”
一日，徐树铮不顾国务院调解龙济光部与李烈钧部武装冲突的决议，擅拟粤、闽、湘、赣四省讨伐李烈钧部的命令，到总统府盖印，遭到黎元洪拒绝。徐胆大妄为，径直以国务院名义电令四省会剿李烈钧部。及至江西督军李纯复电“无兵可调”，只能担任防守赣、粤边境等语，阁员们才知道徐竟私自擅发军事命令。内务总长孙洪伊当面指责徐越权，徐仍强辩。
孙、徐二人经常在国务院会议上短兵相接，几乎无事无时不冲突，致使孙愤而提出辞职。
黎元洪得知孙洪伊被迫辞职，异常气愤，特将孙召进总统府，温语慰留。孙洪伊得到总统支持，气势更盛。徐树铮在段祺瑞的支持下，本来发生在徐、孙之间的争执，发展到内务部与国务院的冲突，又演变至府院冲突。双方冲突多日无结果，院方索性破釜沉舟，拟就“孙洪伊着即免职”的命令，由段祺瑞单衔副署，徐树铮送府盖印。黎见命令，不禁震怒，咆哮道：“你们说的话算话，我说的便不是话么！”
段祺瑞亲到公府，请黎在免孙的命令上盖印，黎仍拒绝。
段愤然宣称，如再不肯免孙职，即请总统免我职。
孙洪伊是“韬园派”首领。“韬园派”议员数十人在国会提出办徐树铮案，列举徐“蒙蔽总理”、“侮蔑元首”、“伪造文书”、“擅发院令”、“擅专军令”等七大罪状，还酝酿对内阁总理段祺瑞提出弹劾。 政局出现一片混乱。最后由徐世昌等人出面调解。结果以孙、徐去职结束。
黎元洪和段祺瑞之政争终于在1917年对德外交问题上达到白热化程度。
1914年开始的第一次世界大战于1917年春已进入最后阶段。其间，日本借西方列强大战之际，加强侵略中国，迄未参战的美国力图与日本在侵华中展开竞争，英、法、俄等协约国曾诱使中国参战，因日本反对而作罢。现在美国企图抢先一步拉中国步其后尘，对德绝交，以便使中国摆脱日本的控制。2月4日，美国照会中国政府，拉拢黎元洪，“希望与美国采取一致立场”，表示愿意借款给中国作参战经费。段祺瑞也力主对德宣战，他想利用对德宣战之机，勾结日本，借款练军，扩充实力。段向日本政府表示均以“诚意”相接，日本政府对段深表满意。
黎元洪对美国素有好感，希望在外交上得到美国的支持，以与以日本为靠山的段祺瑞抗衡。黎、段是反映美、日帝国主义不同利益的代理人。美国转而指使黎元洪抵制中国参战。段祺瑞率领阁员谒黎元洪，说明对德外交方针，由绝交而宣战，再行加入协约国。黎元洪认为绝交、宣战，尚非其时。于是，段与黎展开了一场舌战。段以不耐烦的口气告诉总统说：“内阁已通过对德断交一案。”
黎声色俱厉地说：“根据约法，大总统有宣战媾和的特权！”
段冷笑一声：“总统既不要我负责，国会又要问我的责任，这样的总理我没法干下去了！”说罢扬长而去，当晚出走天津。
黎元洪只得让步，他请冯国璋出面调解，并表示说：“外交问题，就听段祺瑞的，但以国会的意见为准。” 段回到国务院办公后，国会又以多数票通过与德国绝交案。
对德绝交案公布后，黎元洪对外交问题态度消极，抱定主意，依恃国会，冷眼旁观，一旦时机来临，即推翻内阁，段内阁一倒，对德问题即好解决。他设下“隔岸观火”计。
段祺瑞在对德绝交案通过后，积极推行对德宣战政策，但不久便遭到全国各方面人士纷纷通电反对。孙中山等电参众两院，反对加入协约国，国会议员马君武等3人通电各省，反对对德绝交、宣战。社会各流康有为等也通电反对。
协约国开始时承认中国参战的权利，但中国加入协约国后不久，中国提出的要求全成画饼。各国除同意中国停付对德、奥的庚子赔款外，其他要求均遭否决。
由于上述情况，国会对段内阁逐渐失去信任，对德宣战案难以在国会通过。段祺瑞一意孤行，他把各省督军召到北京来开会，会议议定，同意对德宣战。此次会议被称为“督军团”。段决定用督军团来压迫反对对德宣战者。
1917年5月1日，段用督军团冲击国务会议，胁迫国务会议通过参战案。段又急不可待地要总统黎元洪在参战案上盖印。谁知国务员程璧光向黎直言督军团倪嗣冲、张怀芝、李厚基、孟恩远数人闯进国务会议厅，疾言厉色地胁迫国务会议通过参战案。黎元洪对督军团冲击国务会议十分不满，令段将参战案提交国会讨论通过。
段祺瑞便模仿四年前袁世凯竞选总统时以公民团包围国会议院的办法，暗地里命令部下组织公民团。 5月10日，众议院开全院委员会审查对德宣战案时，数千名自称“公民团”的光怪陆离的队伍将众议院层层包围，他们要求当日通过参战案，否则不许议员出院。有的议员因不肯接受他们的“传单”，当场被打，田桐、邹鲁等十余人被打伤。议长打电话给总统府和国务院求救，黎元洪听了，气愤地说：“应该由内阁负责。”
段祺瑞不得不于晚7时半乘汽车来到议场，“公民”立即闪开通道，并向段摇旗欢呼，掌声雷动。议员们纷纷愤怒质问段祺瑞，并把段留在院，以为自卫之计。于是形成“公民”围困议员于院内，而议员则围困总理于休息室之奇观。
最后，因“公民”用瓦块袭击议场，一名日本记者被击伤，从而段祺瑞不得不派马队驱散“公民”。这些“公民”是陆军部次长傅良佐根据段祺瑞的意见，花钱雇来的流氓、乞丐和无业游民，段祺瑞的亲信陈绍唐、靳云鹏、段芝贵等均到场指挥。
第十八章 辫子军闹剧
“公民团”事件发生后，全国舆论大哗，孙中山、唐绍仪、岑春煊、章太炎均致电黎元洪，要求严惩暴徒。阁员伍廷芳、谷钟秀、张耀曾、程璧光等在阁议席上提议内阁全体辞职，段祺瑞置若罔闻。于是，阁员自行辞职。内阁原来人就不齐，这下就剩下段祺瑞和范源濂两人，而范又一直请假，实际上只有段一人在国务院办公。其实无公可办，北京政府陷于瘫痪，国会拒不议事，惟督军团大为活跃，大有包揽一切之势。 冯国璋致电北京政府，对“公民团”包围国会事件不满，斥其为法律外之行动，这是北洋派内冯氏直系军阀第一次与段氏皖系军阀不合作的表现。冯国璋和西南各省把督军团内的代表撤回。
督军团一看国会拒不通过对德宣战，便呈请黎元洪解散国会。黎元洪大怒，斥道：“简直是军人乱国。”恰巧国会呈请黎元洪免去段祺瑞的内阁总理兼陆军部长职务。于是，黎元洪便通电各省，免去段祺瑞国务总理兼陆军总长职务，以伍廷芳为代总理；任命王士珍暂代陆军总长。 段祺瑞和督军团岂肯罢休？经过一番密议，决定前往天津进行活动。不但要解散国会，还要驱走黎元洪。段发表通电称：总统发布命令，按约法规定，必须有总理副署方可生效。而黎元洪的命令嵌入说德国经验批判主义者阿芬那留斯用来反对反映论，我段某未签署，因而无效。
段祺瑞的通电发表后，倪嗣冲立即宣布安徽独立。接着，河南、浙江、山东、山西、福建、陕西、奉天等省也纷纷宣告独立。不承认黎元洪免段祺瑞的命令。段祺瑞在天津成立了独立各省总统参谋处，以帝制要犯雷振春为总参谋长。
形势陡变，吓得黎元洪惶惶不可终日。他没有什么新招数，仍是一味地恳请北洋派元老徐世昌出来组阁，圆滑的徐世昌却坚辞不就。黎元洪又找王士珍，王则以曾劝黎辞职为嫌回绝。黎又请李经羲出来组阁，李经羲吓得躲在天津租界不敢出来。
黎元洪正在无计可施之时，一直保持沉默的张勋突然打来电报，表示愿进京调停。黎元洪喜出望外，立即复电张勋进京，并派出专车到徐州迎接张勋。 黎元洪没有料到，张勋是以进京调停为名，要清室复辟。他接到复电，哈哈大笑。心想，黎元洪既然已经撤了段祺瑞，我再利用督军团赶走黎元洪，岂不就可以在北京扶幼主登基，恢复大清朝了吗？
6月6日，张勋立刻带领5000辫子军，坐火车直奔天津。黎元洪听到这个消息，莫名其妙：我让他来调停，他怎么带着大队人马来了？黎元洪立即派秘书长夏寿康到天津拜会张勋，弄清原委。
夏寿康来到天津和张勋见面后，说：“我奉总统之命，前来接您。但是总统一再嘱咐，请你简从入京。” 张勋听罢，一拍桌案：“简从入京？哼！你回去告诉黎大总统，我进京调停的条件是：限3日内解散国会，否则，休怪我不负调停之责。”
西南六省纷纷表示反对倪嗣冲等独立各省军阀。孙中山于6月6日与章太炎发表联合通电，指斥倪嗣冲宣布独立为“叛逆”行为，并电促西南六省兴师讨逆。岑春煊与李烈钧自沪电粤，请即发兵讨逆。国民党系的海军总长程璧光通电各省取消独立，又与海军上将萨镇冰联名电告黎元洪：“海军全体拥护中央，惟总统之命是从。”两广巡阅使陆荣廷联络滇、黔、粤、桂四省，共谋防卫，保障东南，拥护中央。李烈钧自上海来到广东，拟联合西南各省，出师北伐，保障共和。李烈钧又与广东督军陈炳焜、广西督军谭浩明联名发表通电，发起西南六省联盟，倡议公推陆荣廷为盟主，保卫约法，拥护共和，表示“一息尚存，决难坐视，只有效命，以求最后之解决”。在李烈钧的推动下，粤省已经制定了分三路北伐的计划。云南督军唐继�