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皇帝用文字传达的诏令，可分三类。批示臣下奏请的叫“旨”；颁发给各地方官员的叫“敕”；特降或因下面奏请而宣示中外的叫“谕”。这些文件统由内阁和军机处经办。“谕旨”的颁发手续分为两种，主要根据性质来区别。一般的例行公文叫做“明发上谕”或“明谕”，由内阁传抄发送，经驿站或专差递往有关机关；特殊的公文叫“寄信上谕”或“密谕”，这种上谕多为内外职掌官奏事，皇帝批阅之后，把处理意见的大意面谕军机大臣，再由军机大臣或军机章京拟稿后，呈皇帝改定，寄信原奏衙门。为防止泄露而不发抄，即不经内阁，而由军机处直接办好后加封，交兵部捷报处即送，因为它不是由内阁有关部门，而是由朝廷直接寄出，故又称“廷寄”。
“廷寄”兼具密件和速件的性质，内阁无从过问。因为六科（吏、户、礼、兵、刑、工）衙门的职责，不仅仅是把皇帝批示过的臣工题本，从内阁领出，誊抄清楚，再发给有关部门执行，它除了转发文件之外，还负监察责任，有封驳之权，在誊抄文件时，认为有错误或不妥的地方可以将奏章封还或驳正。清代的六科衙门相当于唐代的门下省，给事中有封还奏章之权。现在重要文件不经内阁，而由军机处发出，自然也就绕过了六科这一监督皇帝的机构。这是雍正帝独揽朝政的一项措施，他剥夺了臣工们的一切自主权，军机处只是其传述谕旨的工具而已。
军机处制度由张廷玉一手规划，办事效率大增。 张廷玉（1672~1755年），安徽桐城人，康熙朝大学士张英之子，康熙三十九年进士。历事内阁学士、吏部侍郎、礼部尚书、户部尚书、文渊阁大学士等职。他历事康熙、雍正、乾隆三朝，而最受器重的时期则在雍正朝。雍正帝即位之时，许多大臣对他做皇帝十分不满，工作消极。张廷玉以吏部侍郎身份负责书写谕旨，他与众不同，工作积极努力，表现出极大的忠诚。当时，雍正帝正在办理康熙的丧事，在乾清宫守灵。他日夜陪侍左右，皇帝每有谕旨，都是由他伏在地上书写，然后交给皇帝认可，再发出去。就在这最艰难的时刻，张廷玉赢得了皇帝的信任。他深受皇帝重视的另一原因，是他驭吏甚严。他任吏部侍郎时，得知蠹吏张某舞文弄法，刁钻霸道，被人称为“张老虎”，中外官员屡受其毒害，张廷玉将他重惩，朝中显贵多方营救，张廷玉不为所动，因此被人们称之为“伏虎侍郎”。
《君臣道》第三卷张廷玉制定军机处章程（二）
皇帝面谕廷臣，单独召见一个人，大臣往往记不准确，不是没听清，就是遗忘，以之发布，常不能宣达圆满。惟独张廷玉所起草的上谕，全合皇帝本意。表面上，身为大学士、军机大臣的张廷玉只是把秘书的工作干得很好，其实，他的才力极高，有时考虑问题比皇帝更全面，更长远，更深刻，可能是早已把一切都想透了，所以皇帝的旨意他没有不理解的。皇帝询问各部院大臣以及司员属吏的姓名，张廷玉都能缕缕陈述他们的姓名、籍贯及其科举履历先后，绝无错误。张廷玉因此很得雍正帝赏识，经常赐予他金银物品，比如赐他内府书籍五十二部，《古今图书集成》只印六十二部，独赐张廷玉两部。清朝官民家门上常贴的一副春联“天恩春浩荡，文治日光华”，就是雍正帝赐给张廷玉的，很快在京城流传开来。有一次，张廷玉患病在家休养，雍正帝对人说： “朕这几天臂痛，你们知道吗？”左右急问缘故，雍正帝说： “大学士张廷玉患病，非朕臂痛而何？”把张廷玉当做自己的臂膀，所谓股肱大臣。他称张廷玉为“本朝第一宣力汉大臣”，并说，朕即位十余年来，每天不离左右的只有张廷玉一人。
张廷玉性情宽厚，力行恕道，敢于纠正皇帝治国政策的偏颇。雍正帝为政以严猛为能事，官吏们投其所好，执法用刑惟恐不严，一时冤假错案，遍于国中，官吏们视为固然。张廷玉却不以为然，他不顾时忌，专门奏请慎刑二事： 第一，按照法律规定，各省犯人，凡是罪行严重的都关在监狱，罪行较轻的，根据具体情况分别保释。然而，刑部遇到各衙门所送犯人，不论罪行轻重，首犯从犯，一律关押在狱中，使许多无辜者受到牵连拖累。请皇上下令刑部，改变这种做法，将犯人罪行较轻者允许保释。第二，刑部引用法律条文，往往断章取义，牵强附会，更有不问具体情况，觉得差不多就轻率断案定罪的，贪官污吏从中上下其手，种种舞弊，都源于此。都察院、大理寺同为司法部门，今后若有刑部引用条文不符，应予驳斥，如不改正，就予题参，如果伙同营私舞弊，草率从事，要严厉处分。
张廷玉办事精明，有一次一位下级办事官员手持一份公函进来请求审批。这位官员指着文件上的错字，说： “张大人，您看，这里有两个错字，他们把‘元氏’县写成‘先民’县了，应驳回原省改正。”张廷玉看了看错字，然后笑着说： “他们怎么会把自己的县名写错呢？如果是把‘先民’县写成了‘元氏’县，那还有可能，也许是他们粗心潦草，少写了一笔，现在是把‘元氏’县写成了‘先民’县，这分明是书吏略添笔画篡改而成。无非是勒索部费不足，就搞此鬼名堂，再行勒索罢了。你们这些小把戏，焉能欺骗老夫？”说罢将这位黠吏驱逐出去，并将错字改正过来。同僚们都佩服张廷玉才思敏捷和办事公正。
张廷玉为人沉默寡言，他恪守宋代黄庭坚“万言万当，不如一默”之说，“终身诵之”，缄默做官。他与鄂尔泰同事十余年间，往往一天也不交谈一句话。鄂尔泰若有所失误，张廷玉必微语讥讽，使鄂尔泰无地自容。有一年夏天，鄂尔泰脱帽乘凉，因为屋里潮湿，鄂尔泰环顾四周，自语道： “这顶帽子放在哪里好？”张廷玉徐徐笑着说： “这顶帽子还是戴在自家头上为妙。”鄂尔泰为之数日不快。
以后——主要在乾隆朝，一些汉人大学士都学张廷玉的缄默，不建言，不批评，他们所学只是表面，其实是失职。当然，这与皇帝不容大臣讲话有关，后来有人说，是张廷玉开了不建言的先河，这样评价是不公平的。
张廷玉相信命运，曾说： 我在仕途久了，每次见到有人被罢斥，或升迁，众人必惊叹相告说，此中必有缘故！我总是笑着说，天下事安得有许多缘故？我身任宰辅，掌吏部，常见皇帝想用的人，或遭到弹劾，或得病，或死亡，结果没有见用；而皇帝不想用的人，或因有人推荐，或一时找不到合适的人选，竟然获用了，所以人生荣辱进退，不在君主，不在他人，而是有定数的，因此，人要以道义和命运自安，不可一味去追求名禄。
张廷玉做事谨小慎微，从康熙朝至乾隆朝，一直如此。他才能出众，书写谕旨未曾出错，到80多岁时，有一次写字颠倒一语，投笔叹息： “我的精力衰竭了！”然而，做臣工的老不犯错误，不挨批评，就成问题了，英明的皇帝也容不得这种人。到了晚年，他被指责为揣摩上意，遭到乾隆帝的冷遇。军机大臣的“独见”也改为“同见”，因为没有人能像张廷玉那样多识强记，大家一起承旨，可以避免遗漏，万一出了错，也好大家分担责任。
军机处日益取代了内阁和议政处的作用，内阁的票拟权和议政处的议决权通统归于皇帝了，天下庶务皆归皇帝一人综理，再加上密折制度的实行，使皇帝能够直接了解和处理全国的事务，不怕被左右蒙蔽了。明太祖朱元璋取消了宰相，只让大学士们做顾问，虽然强化了皇权，但是办事效率不高。雍正帝建立军机处，由张廷玉规划制度，既加强了皇权又提高了办事效率。但是凡事有一利必有一弊，过于独揽大权即是弊病。
兼任军机大臣者都是皇帝的亲信，如怡亲王允祥、大学士张廷玉、蒋廷锡、鄂尔泰、马尔赛、平郡王福彭、贵州提督哈元生、内阁学士双喜、领侍卫大臣马兰泰、理藩院侍郎班第、銮仪使讷亲、都统莽鹄立等人。
虽然军机处显得比内阁重要，但实际上也是无权的。军机大臣除了每天都能见到皇帝之外，没有分外的特权。这既是为了保密也是雍正帝为了防止官员借权发财而采取的一种措施。经过七八年的整顿吏治，政治比较清明，军机处官员都比较廉洁，不违法，保守机密，工作勤奋。军机大臣和军机章京们不得与不相干的人员往来，张廷玉在军机处任职多年，拒绝请托，不收重礼；讷亲勤慎敏捷，门庭严峻，杜绝私情。
军机处这个特殊的机构，开始只是临时设置用来处理军机事务的，工作条件也很艰苦，尤其是随同皇帝出巡时，军机大臣往往连写字的桌椅都没有。然而，正由于它是临时性的机构，所以才能较好地发挥作用，因为它起到了强化皇帝权力的作用，便被固定下来了，并且扩大到经办一切重大的政务。可是一经固定之后，弊端随之而来，在乾隆后期，吏治败坏，办公条件非常优越，泄密之事不断发生。军机处成了集权