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杨恽到任未久，就发现了问题：按制度，所有的郎官平素均须在“三署”即五官、左曹和右曹三个办公机构值勤待命，并依五天一次的规定轮流休假。但是这个规定在具体实行时又变了样：只有按额定数字向本机构提供办公经费的人，才可以享受休假。这一来，很多靠德行才学被荐举为郎的寒士，便因不能按时定额交钱被剥夺了休假的权利，甚至“岁余不得（休）沐”。相反，那些有钱人的子弟，却以“多财善贾”，还能占用别人的休假，“日出游戏”。慢慢的，这批人便成为郎官中的一个特殊阶层，号称“山郎”（《汉书·杨恽传》）。照后人张晏的解释，因开矿铸钱都出自山脉，故“山”字便成了出钱的代称。
像这种无钱者过度劳累、有钱者随意缺勤的风气蔓延，势必影响宫禁侍从机构职能的正常行使。为此，杨恽向宣帝剖析利害，请准今后每年编制一次三署的经费预算，改由国家财政部（大司农）拨付，从而杜绝了所谓“山郎”现象。
据《汉书·杨恽传》称，这番变革的效果是“郎官化之，莫不自厉”，侍从工作的局面焕然一新，杨恽亦借此政绩，被提升为皇帝的侍从武官长（光禄勋）。然而这段历史故事中使人颇难理解的是，何以像“三署”这样重要的宫廷侍从机构的经费开支，居然并非由国家财政拨付，而要靠自筹解决呢？这就得从汉家的财政制度说起了。
沿袭秦制，汉朝主管财经的机构主要有两个，一个是大司农，通过基层政权征收田租口赋等各种农业类赋税，形成国家财政；一个是少府，通过山林池泽和关市之征等工商类税收，形成皇室财政。凡官员俸禄、军队国防、水利赈灾、文教事业、移民垦荒等各种费用，都从国家财政支出。汉武帝时仅按编制拨付给各级政府机构的行政经费就去掉国家财政一半，而其中大宗被“人头费”即官俸所占，办公经费占比例很低，只能以另行筹措的方法济助。
有哪些方法呢？直接承担向农民征租收赋的地方政府任务最重，经费缺额最大，但另行觅取的办法也最多，就是直接把这些缺额打进各种名目的多收征赋中。相对而言，绝少同收税对象即农民工商直接打交道的朝廷各部门，就比较困难了。读史者多知道汉初不少将相大臣只能乘坐牛车上下班，就是这个缘故。东汉时尚书郎在机关里值班，没有铺盖没有夜宵，致使汉明帝动了恻隐之心，下令由太官供应被褥饭食。太官寺属于少府，即皇室财政。也就是说，这笔费用是皇帝私人给予的补贴，并非从大司农那儿按时支取。我们在史籍上经常看见大臣给皇帝上书，请求调拨少府藏币以缓解国家的财政赤字，也就不难理解何以三署机构要向每个郎官集资以敷开销了。这种“创收”之道，在其他部门也普遍存在，区别仅在渠道和方式而已。因为不在国家财政收入预算，而且在使用上除应付办公经费缺口外，也常补贴到个人，故且称之为“机关收入”吧。
到了魏晋六朝时代，政府机关行政费用主要依靠自筹的状况大体依旧，特别是中央各部门的官员，因为机关收入来源太少，待遇自然比基层差得多，所以宁可放弃政治待遇而求经济待遇。比如东晋王述，是大臣王湛的孙子，宰相王导有心提携，调他到相府工作，孰知他直言孤儿寡母，家境贫寒，要求出任宛陵县令。其后，太尉、司空两府一再调他回中央，实授尚书吏部郎，他一概谢绝。王导托人传话：“名父之子，不患无禄，屈临不县，甚不宜耳。”他的回答是“足自当止”，意思是我已经很满足了（《晋书·王述传》）。
吏部曹郎的法定俸禄，无疑要超过县令，但从增加机关收入的途径看，县令的经济待遇显然又比曹郎优越得多，这正是王述所看重的实惠。县政府怎样从法定征赋以外“创收”呢？举个例子：南朝齐高帝下命，要对作为纳税依据的户口簿（黄籍）进行检核。这是一项需要对人口田产和簿册登记逐项对照的工作，光靠县署那点人员编制和经费预算，肯定不行，这就有了向民众收取各种费用的名目；而在检核过程中，发现作伪的要罚款，想蒙混减赋的要给好处费，“于是贷赂因缘”（《南齐书·虞玩之传》），增加收入的实效便在其中矣。
鉴于这些做法既增加人民负担，又易败坏吏风，而且也造成了政府内部不同部门实际收入差别太大的矛盾，有识之士便想通过加强管理来解决问题。南齐武帝时，皇室萧嶷曾提出一个方案：各郡县政府参照旧例，就本部门所需各项公用经费等必须支出的项目，造出预算方案，由尚书省仔细审核，凡确属合理可行的，允许根据实际情况收取；凡损公扰民的，一律禁绝（《南齐书·豫章文献王传》）。从整治行政收费和加强机关收入管理的双重意义上看，这个建议有其可行性，遂为齐武帝采纳。但差别仍旧存在。齐武帝的后任萧昭业做皇帝时，曾“以南彭城禄力优厚”，硬要南彭守太守萧子伦把这个位子让给其亲信綦母珍之，另以南兰陵太守的职务交换（《南齐书·武十七王传》）。可见一样级别的郡守，待遇仍有厚薄。即使经过了统一调整，南彭城的机关收入终究要高于南兰陵。
可能是汲取了既往的经验得失，唐朝建国后，除将全国官吏编制俸禄列入国家财政收支预算外，从中央到地方，各级官署都配置一定数量的“公廨田”，供出佃经营，其收益就充本署办公经费，盈余部分也可以“分充月料”等名义，发给私人。这个办法既限制了官府以种种名义向人民额外征取的借口，又保证了机关职能正常行使和官吏待遇的改善。唐代入仕者多以当京官为荣，恰与六朝官员多想去基层捞一把的风气形成对照，这也从一个侧面反映出机关收入的差别趋向缩小和稳定化。可见制度妥善的好处。
开典押放贷款，酿酒醋卖熟药……机关创收各有门道。“滕子京谪守巴陵郡”的来龙去脉，全与衙署“三产”相关
与安史之乱以前的唐朝财政体制对照，宋朝各级政府机关在行政经费来源上的最大变化，便是取消了公廨田，唯对于州（包括府、军、监）县两级地方政府，尚有网开一面，就是设立“公使钱”，作为公务宴请、赴任入京或去职回乡的盘缠等经费开支。据《文献通考》卷二四“国用考”记，这个项目“正赐钱不多，而著令许收造利”，就是说财政拨付的启动资金有限，要靠州县以此为本钱，从事各种赢利活动，取息以给公用，号称“回易”。最常见的回易方式，就是开抵当放贷款、酿酒醋卖熟药等。经营条件和管理水平的优劣高下，必然会拉开各个机关在这些收入上的差距；又由于这些收入不可避免地会与个人福利挂钩，所以尽管在支取项目上有所规定，但依旧不免在实际操作中产生出各种问题。
《趣说古代官场生态》 第三部分各显神通说收费（2）
比如范仲淹的《岳阳楼记》，中学生都能背诵，但很少有人知道文中主角滕子京（滕宗谅）被贬巴陵的原因，就是有人检举他在知泾州任上，曾经违规使用“公使钱”馈遗游士、犒劳民兵。唯恐牵连那些受惠的人，当御史台派员来调查时，他索性一把火烧掉了账簿。而且故事并未到此结束，就在“庆历四年春，滕子京谪守巴陵郡”的同时，我们又在《续资治通鉴长编》卷一四六“庆历四年春正月辛未”条下，看见了新的通报：知岳州滕宗谅曾差士兵一百八十七人，用驴车四十辆贩卖私盐三百余笼，并出具公文，要求各关卡不得收税！可想而知，所谓“政通人和，百废俱兴，乃重修岳阳楼”云云，都离不开这些公使钱赢利所提供的财政支撑。再往深处玩味，“政通人和”的涵义，又缺少不了岳州政府多数官吏的齐心协力，那么这些预算外的机关收入必有一部分分配到个人，似也在情理之中吧。
如将上述故事当做北宋基层政府“公使钱”经营使用的个案，应该说利弊兼备：利处是州县有了一定的财政自主权，可以促进地方经济文化事业发展；弊处是回易经营方式失之宽泛，有损政府形象。假如分配方面疏于管理，又易形成各种漏洞。为此，王安石搞变法时，曾对公使钱的回易形式和定额给予限制。不过从总体上看，这些限制失之苛严，地方政府的财政自主权基本丧失，法外横敛便成势不可免。等到烽火连天的宋金战争开打后，朝廷只求各地解送钱斛迅速足额，至于下面到底采取了哪些办法，大抵是睁一只眼闭一只眼，无论“科取于民”的苛捐杂税，还是公使钱的获取与支配，都逐渐进入失控状态。如南宋初期，“公使苞苴在东南为尤甚，扬州一郡，每岁馈遗见于账籍者至十二万缗”（《文献通考》卷二四），而据《建炎以来朝野杂记》介绍，扬州每年解送朝廷的钱数也不过八万缗。预算外的机关收入居然超过预算内的国家财政收入三分之一，问题之严重可见一斑。
京师官员向地方官员“收租”，实为自动调节不同层面、不同岗位“机关收入”分配差距的传统手段
但是话讲回来，既然公使钱的“每岁馈遗”可以“见于账籍”，说明至少在形式上是经得起财务审计的。虽然这些账簿流传下来甚少，但笔者综合读史印象，敢说除了像滕宗谅犒军，官场上的迎来送往，礼品差程，以及摆得上桌面的机关内部分配等科目外，应有相当一部分是以各种名义流往扬州政府的各个上级机关和“协作单位”，乃至中央的各有关部门去了。讲白了，基层机构向上级机构乃至朝廷各部司“每岁馈遗”，实际上是两汉以来在政府系统内部自动调节机关收入分配差距的传统手段（在京师到地方“百司”均有公廨田，同时官俸又相对优裕的初盛