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南方周末2004年精粹 上-第72章

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  5月13日,上百村民砸毁了村委会办公室共计8000元左右的物品。8人被处以行政拘留。两个月后上千村民阻拦开发商圈地,再次引发群体事件。

  浙江省国土资源厅执法局局长钟天明在调查文件上签署意见:“这(征地)是违规违纪行为”。

  村民余海虹等人收集了921个村民按下的手印:“现在我们根本就不去想罢免的事,免了他也不等于解决土地的问题。说得难听点,根本就不是免不免、当不当这个村长的问题,他的事情真要查下去,不坐牢才怪呢!”

  作为直选产生的村委会主任,徐士法回报给选民的,只有愤怒和失望。

  余海虹说,书记和主任曾向他许以50万元的好处,希望他放弃上访。

  类似城北村的个案,近年来频发不绝。以武义县白洋街道为例,52个村中有三分之二的村因为大面积土地开发而拥有上千万的资产,有的村多达3000万元。集体所有的土地在市场的追逐下,使村干部一职的“含金量”大增,更加凸现了村级一元化权力结构下的决策漏洞。

  在最近十余年的时间里,中国有70多万个村委会和近6亿农村选民卷入了民主自治的大潮。但真正整个程序进行得比较好的和规范的却只是少数:按照民政部官员的分析,只有30%。其中的一个重要因素就是村庄的权力结构还是一元化的,村官一旦当选就大权在握,基本上不受约束,而村民也很少能参与到决策中去。因此对于基层民主而言,在选举之后,分权制衡的问题就无法回避了。

  “后选举”之虞

  事实上,对于村官的约束在目前的制度设计上是有所考虑的。村民委员会组织法规定:有十分之一以上的村民提议,应当召集村民会议。本村五分之一以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。

  法律赋予村民最有威慑力的利器,就是罢免权。可是,为什么在很多情况下这个利器起不了作用,民选出来的掌权者可以无视罢免权的存在?

  在实践中,民主监督需要开会,而村民会议按规定由村委会召集。这就形成了一个悖论:监督者的会议由被监督者召集。

  在杭州市萧山区城北村的陈民本印象中,村里上一次召开村民会议,还是两年前直选那一次。能够开口的两委干部是极为少见的,村会计盛华林说:“书记和主任都是领导,如果你是个在村里管计划生育的,你会向他们提意见吗?”

  更重要的是,村级权力运作的过程中,还不能不受到上级组织的深刻影响。

  对村干部的考评,主要是街道年度考核。每年,各归口部门将本年度的指标计划垂直传达下来,工业、农业、水利、土建、综合治理、计划生育、治安保卫,分门别类。杭州市萧山区北干街道干部申图良说,每年,以各项指标的完成情况为依据,各村最终获得一个总评分数。对于村干部来说,“不存在合格不合格的问题,只有前几位还是末几位的问题。”也就是说,是奖金多少的问题。

  “村民对干部的评议?主要就是通过选票来体现。”

  “上访的数量和情况?对考核结果基本没什么影响。”

  于是,干部所能受到的实质性约束,只有来自上级。

  城北村村级留用地的问题,萧山区土管局曾经三次被责成调查。结论是:用地程序合法规范,但决策过程确实未经公开,有“工作上的失误,要对村领导干部批评教育”。

  “联合开发协议”上,“签证单位”的后面盖着北干街道办事处的公章。不止一位街道干部先后表示:“不是他们一个村,北干街道八个村都是这样的。”

  一层一层的制约屏障,终归奈何不了一个现实:“这里面有街道领导”。

  城北村村主任徐士法说:有关土地使用、处置的决策,“原来派几个人去坐坐就行了,现在都要招投标”。村民意见较大的地块,他说:“都是按(街道)办事处的精神办的,也是经过办事处同意的。这方面没有一个明文的规定,说一定要村民代表会议决定。”

  但是村民委员会组织法中有明确的规定,徐士法尴尬地笑笑:“那你怎么说呢……”

  对他而言,村民委员会组织法的实际约束力,显然低于“办事处的精神”。

  萧山区民政局民政科科长杨银燕说:“每年方方面面那么多任务指标,你说下面怎么办?乡镇比我们区里还难办,我们还能往下压给他们,他们压给谁?只有村里了。”

  于是,即便是作为自治组织,村委会也要对本村方方面面的任务指标负责:只有村里的“数字”上去了,乡镇、街道的日子才能过得安稳。于是,同样处在这个权力链条中的乡镇、街道,作为对村干部惟一的考核部门,与他们形成极为现实的利益纽带。

  尽管村民委员会组织法确立了村民自治组织的原则,但实际运行中村委会的行政体系末梢色彩依然挥之不去。

  村民委员会组织法明确规定:乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

  “可是,怎样就算‘指导、支持和帮助’?怎样就算‘干预’呢?”浙江省民政厅基层政权和社区建设处处长周炳泉问道。

  在这样的格局中,村民往往处于弱势地位,面对过多的行政干预和传统势力,罢免权往往停留在纸上。在山东莘县史河口村,村民史朝旭曾经联合45名村民,按了手印将反映村干部问题的材料寄到乡政府,然而很快收到一纸劳教通知书,说他“侮辱干部”,是“村霸”,提供证明的七个人均为村委会成员及其亲属。

  史朝旭说:“法律是这么规定了,但负责执行法律的不还是他们干部吗?我们老百姓除了征集签名,向上面反映,还能做什么?我们是能管钱还是能抓人?本来是指望他们(村委会)替我们说话的,他们不给老百姓办事难道我们再自己另外选个村委会?也得上面承认呀。”

  这种尴尬成了农村基层民主选举绕不开的“魔障”。农村的现实权力规则是个人力量难以违逆的,一个又一个徐士法和陈忠武就诞生于这样的“场”中。于是,从村民手中选出来的人,有些迅速蜕变融入原有格局,有些在当选之前就深受熏陶一门心思逐利,有些无法适应而很快出局。民选村委会被上级罢免、撤换的实例,不绝于耳。

  学者贺雪峰指出:“民主是权力均衡的结果,相对于乡镇行政机构,分散的农民在实现有效的组织化之前,是谈不上力量的。”

  村政问路山东省鱼台县谷亭镇的姜庄村,田姓家族最大,马姓和周姓次之。

  前任村主任田素省及村委会其他两名成员被村民马宜场带头罢免。乡镇党委组织选举了临时支部,由两名周姓成员和一名田姓成员构成。姜庄村发生了戏剧性的变化:原来的被上访者,如今变成了上访者。

  临时支部里的田姓成员,已经扛不住压力,提出了辞职。新掌权的临时支部和马宜场等人在村里发起成立了专业经济合作社。第一批统一购进化肥农药,为农户每亩节省7块来钱。村里的文艺演出队已经发展到100余人,乡镇也给新办的村图书室捐赠了书籍。

  他们还就明显违规的白条账目问题提起了诉讼。他们自己联系场地组织查账,为了保存原始记录他们硬是靠双手抄写账本。在原村委会组织的选举会议上,马宜场当场质问:“选举委员会在哪里?成员都是谁?秘密写票间在哪里?你们这是违法选举,谁敢宣布有效谁负责!”

  舆论认为17号文件对监督小组、村务公开、决策程序等具体制度环节作出了规定,旨在加强“后三个民主”的制度建设。如果说,2002年中办发14号文,着重解决的是如何保障农民的选举权问题,那么17号文以规范组织形式和基本程序等方式,把有关农民的知情权、决策权、参与权、监督权落到实处,提供一个制度化的解决模式。

  专家们指出,14号文和17号文是一个有机整体,前者解决的是基层民主选举问题,后者解决的是选举后的问题。两者要一并实施。学者党国英认为:“有效的监督只能是职业政治家之间的监督,民主选举制度还是要强化,重点是建立健全竞争机制——哪怕是一个村里两大派之间的监督。”有宗派并不可怕,一个可行的办法是引导它们成为互相制衡的力量,并由此降低整个社区付出的监督成本。

  年届八十的辛秋水,是安徽省社会科学院原研究员。他在安徽省推行“组合竞选”已有十四五年时间。这种方式首先在各村民小组产生候选人提名,由他们自由组合自己的竞选班子,并且全员公示。辛秋水说:“因为要全部公布名单,候选人一般不敢明晃晃地把亲兄弟或者地方上声名狼藉的人拉进去。这样无形中化解了宗派大族的操纵能力。搞试点的地区,当选的好多都是小姓、外来户。”

  而贺雪峰更愿意强调以农民权益共同体的促成来“分权”。

  他们主张继续强化、拓宽和加深选举环节的制度建设,提高“人为操作”的难度,以此落实17号文,推进村民自治下一步的发展。

  对“后选举”问题的辨析,其实质正是村民自治行至今日,下一步的现实判断和路径抉择。 




创建时间:2005…3…17 

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读经之辩:回到常识和现实 
 



  南方周末   2004…08…12 14:56:51 

  □杨东平

  近年来主要由民间力量和自由知识分子推动的新一轮“传统文化热”,与1980年代学术界的文化热很不相同,无论各地开展的少儿诵读经典活动,北京的一耽学堂,以及一些民办学校、农村新兴私塾等,都致力于行
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