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炒蠛螅窃谏缁峁芾碇械淖饔靡踩找嬷匾腔蚴嵌雷猿械Ｆ鹕缁岬哪承┕芾碇澳埽蚴怯胝挂坏篮献鳎餐惺鼓承┥缁峁芾碇澳堋Ｓ蒀SOs独自实行或它们与政府一道实行的社会管理过程，便不再是统治，而是治理。所以，玛丽…克劳德·斯莫茨这样说：〃关于治理的多项研究都以唯一的一个前提为出发点：现代社会愈来愈复杂、愈来愈分裂，是一张由大量相互差别、各自独立的社会子系统组成的网。诸多社会部门（消费者、运输户、狩猎者、店主等协会）有能力组织起来，保护自己的资源，却无需考虑它们的活动在总体上将对社会造成什么后果；它们组织网络，制订自己的标准。〃参见玛丽…克劳德·斯莫茨：《治理在国际关系中的正确运用》，《国际社会科学》杂志（中文版）；1999年第2期。
善治是政府与公民之间的积极而有成效的合作，这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权力。公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。显而易见，保证公民享有充分自由和平等的政治权力的现实机制只能是民主政治，这样，善治与民主便有机地结合了起来。专制政治在其最佳的状态下，可以有善政，但不会有善治。善治只有在民主政治的条件下才能真正实现，没有民主善治便不可能存在。
将善治的思想直接应用于实际的最初机构，是诸如世界银行、国际货币基金组织之类的国际金融组织。在90年代，这些国际组织不仅对善治进行了专门的理论研究，而且把善治作为其评估受援国现状的主要标准之一。对那些在它们看来没有良好治理状况的国家，它们就要求这些国家进行必要的改革，使之符合其善治的标准。毫无疑问，它们这样做的主要目的是提高其援助的效益，确保受援国偿还贷款的能力。在这些国际机构看来，要实现这一目的，就必须引入自由主义的市场经济体制，必须使国内市场自由化，并消除自由贸易的壁垒。而市场体制需要与之相适应的社会政治结构和社会政治状态，其中包括政治合法性、社会秩序和行政效率。
正如联合国社会发展研究所副所长阿尔卡塔拉（Cythia Hewitt de Alcantara）女士所说，在这一点上，善治的概念就极为有用。因为它使国际金融机构从经济主义中挣脱出来，去重新思考与经济重组相关的关键性政治和社会问题。此外，这样做也无需触动受援国敏感的国内政治与行政问题。借用〃善治〃而不用敏感的〃国家改革〃或〃社会政治变革〃等词眼使得世界银行等组织有可能处理棘手的受援国国内政治问题，而又避免使人觉得它们超越了其职责和权限而干预主权国家的国内政治事务。
其实，善治的理论与实践在90年代的勃兴还有其更深层的原因。首先，善治比传统的善政的适用范围更大。善政的范围与政府的范围是一致的，而在现代社会中，许多领域是政府行为所不能干预的，小到公司、社区、俱乐部、职业社团等民间组织，大到国际社会。而善治则不受政府范围的限制，公司需要善治，社区需要善治，地区需要善治，国家需要善治，国际社会也需要善治。其次，全球化正成为我们这个时代的最主要特征，事实上许多人已经把我们这个时代称之为〃全球化时代〃（global age）。全球化的重要特征之一，是跨国组织（transnational organizations）和超国组织（supranational organizations）的影响日益增大，民族国家的主权及其政府的权力日益削弱。随着民族国家传统的政府权威的削弱，善治的作用则日益增大。因为国际社会和国内社会在全球化时代同样需要公共权威和公共秩序，但这是一种新的公共权威和公共秩序，它不可能由传统的国家政府来创立，只能通过善治来实现。最后，善治是民主化进程的必然结果。民主化是我们这个时代的政治特征，也是人类社会不可阻挡的历史潮流。民主化的基本意义之一，是政治权力日益从政治国家返还公民社会。政府权力的限制和国家职能的缩小，并不意味着社会公共权威的消失，只是这种公共权威日益建立在政府与公民相互合作的基础之上。
虽然治理理论还很不成熟，它的基本概念还十分模糊，但它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会，它把有效的管理看作是两者的合作过程；它力图发展起一套管理公共事务的全新技术；它强调管理就是合作；它认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源；它把治理看作是当代民主的一种新的现实形式等等，所有这些都是对政治学研究的贡献，具有积极的意义。但是，在西方的治理理论中也存在着一种极其危险的倾向，这就是它有可能成为某些跨国公司和国家干预他国内政、谋求国际霸权的理论依据。治理理论，尤其是全球治理理论建立在政府的作用和国家的主权无足轻重、民族国家的疆界模糊不清这一前提之上，强调治理的跨国性和全球性。这里的危险就在于，削弱国家主权和主权政府在国内和国际治理中的重要作用，客观上有可能为强国和跨国公司干涉他国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支持。所以，对于治理理论，特别是全球治理理论的这一危险倾向，我们必须给予高度的警惕。三、程序民主与实质民主
政治哲学中最古老而又最新颖的话题无疑是民主，谈论最多分歧最大的话题无疑也是民主，最令人神往而又最使人迷惑的话题无疑还是民主。
民主（democracy）一词最初源于古希腊语demos和kratia，前者意指〃人民〃，后者指〃统治〃，合在一起构成〃民主〃，意即〃人民的统治〃。公元前15世纪，古希腊人就开始用民主这一概念来描述一种特定的政治生活方式。对于民主是〃人民的统治〃这一基本含义，虽历经几千年人们也没有什么异议，〃主权在民〃从来都被当作对民主的基本界定。但对于民主的具体含义，即什么是人民和什么是统治，从这个概念的诞生伊始人们便争论不休。
首先，〃人民〃这一概念在历史上历经变化。在推行民主政治最早的古希腊和古罗马，享有选举权和被选举权的人民指的是奴隶主贵族，他们仅占人口中的极少数，绝大多数人被排除在〃人民〃之外，〃人民的统治〃其实是奴隶主的统治。到了中世纪，在推行过民主政治的少数城邦国家中，〃人民〃由奴隶主转变为封建领主和少数自由民。到了近代的资本主义社会以后，〃人民〃才第一次从理论上包括全体平民，但即使在最早实行近代民主的西方资本主义国家，很长时期中〃人民〃也并非指全体国民，而只是指一部分公民，人口近半数的妇女在法国直到本世纪20年代才被纳入享有完全公民权的〃人民〃之内。但是不管怎么说，民主理论到了本世纪以后有了一个重大的飞跃，即人民的概念首次开始从理论上取得一致。至少在形式上，政治理论家们一致同意人民指的是全体男女公民，尽管在事实上至今也不能说世界各国的全体国民都已成为享有主权（国家的最高统治权）的人民的组成分子。
〃统治〃的概念也一样。最早推行民主制度的是古希腊和古罗马的城邦国家，它的规模很小，人数也不多，人民的统治就是全体公民直接参与管理城邦国家的大会，通过全体大会的方式体现民主的统治。后来，随着政治体规模的日益扩大，当初那种全体直接参与的简单民主方式显然不再适用了，于是统治的方式不断变化，一整套间接的民主方式发展了起来，并且随着社会的前进而变得越来越复杂。到了现代以后，人们在关于民主政治的一些重大的基本问题上取得了许多共识。现在当人们一提到民主政治，就会想到代表制、会议制、普选制、参与制、投票制，对于西方国家的公民来说，还会想到多党制和三权分立等等。
经过数千年的实践和辩论，虽然今天我们还不能说在〃人民〃和〃统治〃这两大问题上已经取得了完全的一致，那也许永远不可能，但毕竟达到了大体的一致。然而，旧的问题解决了，新的问题势必产生出来，作为当今人类基本政治生活方式之一的民主政治更不例外。如果说历史上政治思想家们关于民主政治的争论集中在〃人民〃和〃统治〃本身的意义的话，那么，到了当代，政治学家们开始把争论的重点从〃人民〃和〃统治〃本身逐渐转向〃人民〃与〃统治〃这两者的关系。一些人强调〃人民〃对于民主的意义，另一些人则强调〃统治〃对于民主的意义。我们把强调〃人民〃的理论称为〃实质民主论〃（substantive democracy theory），而把强调〃统治〃的理论称为〃程序民主论〃（procedural democracy theory）。
实质民主论认为民主是一种政治状态，在这种政治状态下个人的权利得到了最充分的保证。程序对于民主政治而言不是最重要的，最重要的是个人权利的实现。由于它强调个人权利压倒一切的重要性，并主张从政治过程的后果来判断政治体的民主程度，所以它又被称为〃权利基础论〃（rightsfoundationalism）或〃后果推动论〃（resultdriven theory）。实质民主论的主要代表之一罗纳德·德沃尔金（Ronald Dworkin）在新近出版的《自由的法律：对美国宪法的道德解读》（Freedoms Law：The Moral Reading of the American Constitution）一书中明确指出：民主的要害不是程序，而是一种状态。在这种状态中，政府把政治体中的全体成员都当作单独的个人，并给这些个人以同样的平等和尊重。另一位著名的政治哲学家艾萨阿·伯林（Isaiah Berlin）在其名篇《两种自由观》（Two Concepts of Liberty）中也断定，民主政治的实质是保证个人自