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社会近年来把人权作为主要的关注点之一，一方面表示着人类的共同努力方向，另一方面也表明了在当今世界上争取人权的普遍实现，还需要各国政府和人民的艰苦努力。二、治理和善治
1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了〃治理危机〃（crisis in governance）；此后〃治理〃一词便广泛地被用于政治发展研究中，特别是被用来描述殖民地和发展中国家的政治状况。例如，世界银行1992年年度报告的标题就是《治理与发展》（Governance and Development）；经济合作与发展组织（CECD）在1996年发布了一份名为《促进参与式发展和善治的项目评估》（Evaluation of Programmes Promoting Participatory Development and Good Go？vernance）文件；联合国开发署（UNDP）1996年的一份年度报告的题目是《人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工》（Governance for Sustainable Human Development；Manngement Development and Governance Division）；联合国教科文组织（UNESO）在1997年也提出了一份名为《治理与联合国教科文组织》（Governance and UNESCO）的文件；《国际社会科学杂志》1998年第3期出了名为《治理》（Governance）的专号。联合国有关机构还成立了一个〃全球治理委员会〃（the mission on Global Governance），并出版了一份名为《全球治理》的杂志（Global Governance）。
英语中的治理一词（governance）源于拉丁文和古希腊语，原义是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予governance以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与government相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而被广泛作用于社会经济领域，不再在英语世界使用，并且开始在欧洲各主要语言中流行。正如研究治理问题的专家鲍勃·杰索普（Bob Jessop）所说的那样：〃过去15年来，它在许多语境中大行其道，以致成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的'时髦词语'〃鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》；《国际社会科学杂志》；1999年2月号。。
90年代以来，西方学者，特别是政治学家和政治社会学家，对治理作出了许多新的界定。治理理论的主要创始人之一罗森瑙（J。N。Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力量来实现。参见罗森瑙：《没有政府统治的治理》（Governance without Government：Order and Change in World Politics），第5页；剑桥大学出版社，1995年；《21世纪的治理》（Governance in the Twenty－first Century），《全球治理》杂志；1995年创刊号。
罗茨（R。Rhodes）认为：治理意味着〃统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会〃。接着，他还详细列举了六种关于治理的不同定义。这六种定义是：（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。（5）作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。罗茨：《新治理：没有政府的管理》（The New Governance：Governing Without Government），《政治研究》；1996年第154期。
库伊曼（J。Kooiman）和范·弗利埃特（M。Van Vliet）指出：〃治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动〃。库伊曼和范·弗利埃特：《治理与公共管理》（Governance and Public Management），见库伊曼等编：《管理公共组织》（Managing Public Organizations），第64页；萨吉出版公司（Sage）；1993。
研究治理理论的另一位权威格里·斯托克（Gerry Sto？ker）对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是：
（1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。
（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。
（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。
（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。
（5）治理意味着，办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学》杂志（中文版），1999年2月号。
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，并在该报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和；它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，或包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。参见全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》（Our Global Neighborhood），第2～3页；牛津大学出版社；1995。
从上述各种关于治理的定义中我们可以看到，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。
〃治理〃（governance）与〃统治〃（government）从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。在不少学者眼中，区分治理与统治两个概念甚至是正确理解治理的前提条件。正如让－彼埃尔·戈丹（JeanPierre Gaudin）所说，〃治理从头起便须区别于传统的政府统治概念〃。让…彼埃尔·戈丹：《现代的治理，昨天和今天：借重法国政策得以明确的几点认识》，《国际社会科学》杂志（中文版）1999年2月号。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为维持正常
的社会秩序，这是两者的共同之处。但两者至少有两个基本的区别。
首先，治理与统治的最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理的主要特征〃不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家'指导'，而是由国家和私营部门合作〃。弗朗索瓦－格扎维尔·梅理安（FrancoisXavier Merrien）：《治理问题与现代福利国家》，《国际社会科学》杂志（中文版）；1999年2月号。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但不能没有治理。
其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府�