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一种通行于全国的普通法。政府的主要职能，除有关采邑的
农业经济以外，都授予以国王为核心的中央机构和国王的地
方代表。从这时起，我们才能称英格兰为一个“国家”（State）。
劳动分工的增长也可以被描述为人们依赖农业生存的状
况的消失。这在英格兰，随着羊毛贸易的发展而变得显著，
但是并不意味着政府职能的相应增加。当然，某些职能的增
加是必要的。由于村庄自给自足状祝的逐渐衰落，显然需要
一种更广泛的维持秩序的系统，需要修复道路和桥梁的组织，
需要解决争端和课税的手段的改进。然而，贸易和商业是私
人处理的事情，国家本身需要做的不过是制定松律以调整争
端，建立司法机构以执行法律，发行货币作为交易的手段等。
在英国，国家偶尔也会走得更远一点，被迫作出一些努力来
控制劳动力的流动。只要劳动者在采邑内部提供劳动以获得
利益，那么问题便只是采邑的问题；但是，随着专业化程度的
加深，在附带性贸易以及农业本身中，雇佣劳动的现象日趋
普遍。寻找工作的劳工离开了他们的采邑，结果为了维持公
共秩序和雇主的需求，国家进行了干预。在黑死病造成了劳
力短缺之后，尤其如此。为了调整劳动力设置了劳工法官，
后来劳工法官和治安法官合而为一，后者起初只负责逮捕罪
犯。
到了16 世纪，国家需要考虑的对外事务比过去多得多，
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而且与此同时，它不仅需对付国内游手好闲的懒散的“流浪
乞丐”，而且还须救济穷人；运输的发展也迫切要求对维护道路
和桥梁作出更有效的规定。总的说来，17 世纪宪法上存在的
问题并未妨碍经济的发展。托克维尔曾经指出，英国革命不
像法国革命那样是一场巨大的社会和经济动荡，而只是一场
有关最终控制政府权力的争端。经济进一步发展的结果是，
国家在18 世纪又获取了调整价格、管理对外贸易和殖民地等
新的职能。此外，虽然国家经济生活的基础依旧是村庄，但
城镇却变得日益重要了。
工业革命
工业革命—这一称谓并不准确，因为在发展的链条上，
并不存在明显的裂变，而且蒸汽机的使用也只是加快了变化
的速度—改变了发展的重点。采矿、炼铁和其他工业部门变
得同农业一样重要，加工羊毛的家庭手工业为纺织工厂所取
代，对外贸易发展了棉纺织工业，新的运输方式得到了发展。
这些变化本身并不要求政府增加任何新的职能；的确，当时的
思想，尤其在亚当·斯密之后，倡导放松政府对贸易和工业
已有的限制，并致力于形成一种自由竞争的制度。然而，这
些变化在政府领域产生了影响。人们需要新的公路、运河，
并及时地产生了对铁路的需要，新的港口和码头开排出来了。
虽然部分或全部需要可由私人企业来满足。但是，为了征得
上地，为了使交通运输得到管制，使公路畅通无阻，使桥梁
得以建成，等等，国家的干预还是必要的。
然而，在政府看来，上述变化最重要的影响是使大量居
民拥人城镇，这些城镇过去是占老的集市，有的纯粹是村庄，
有的是从农业曾居主导地位的地方新兴起来的城镇。家庭取
水排水和处理垃圾的陈旧方法威胁着那些生活在中心城市的
人们的健康。为此，必须建立新的警察体系，必须铺设街道、
安装照明设备和清理垃圾，还必须架设供水管道和排水枢纽
系统。大规模的失业给济贫法的实施带来了新的问题。特别
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是人们认识到：不健康乃是造成大量失业的原因，从而也是济
贫开支大量增加的原因。因此，一方面，必须提供医疗服务
和医院设施，另一方面，出现了对预防性措施的强烈需求，
这些措施包括净化水质、清洁街道、妥善排污和处理废物等
等。此外，如果许多人大部分时间都在不利干健康的工厂和
矿山工作，那么上述这些措施依然是不够的。受雇者的工作
时间和工作条件必须加以规定，虽然这起初只是对私人企业
的限制，但是不久便发现，如果没有国家的检查。这些限制
就不会有什么效果。
这样，虽然19 世纪的国家主要致力于把贸易从18 世纪
的严重束缚中解脱出来，但是国家仍继续直接地为了公众健
康的利益和间接地依靠税收得以提供服务而对工业进行管
制。1867 年以后，工人阶级中的一部分取得了投票权，而且
工业城镇的中产阶级颇为祟奉的个人主义原则也日渐式微。
因此，提供服务变成了国家政策的组成部分。例如，国家意
识到教育年轻人的责任，从而设立了学校，不仅仅通过给予
教会教育机构以津贴（1833 年以来，一直如此），也不仅仅是
为了“贫苦孩子，“的利益，而是直接通过地方政府开展工作
并且是为了所有儿童的利益。国家还对所有公用服务进行了
普遍的和渐进的改革，而且提供了诸如住宅、运输、电力供
应等新的服务项目。本世纪以来，发展的步伐加速了：一方面
扩展了原有的服务范围，另一方面如养老金‘保险和广播等
新的服务一也发展起来了；1945 年以来，原由私人企业提供的
一些服务已由国家接管。
第二节 政府职能的分立
没有成文的宪法
大多数国家在历史发展的某个阶段，都产生过正式确定
政府主要机构的构成和职能的需求。秩序或许必然来自于重
大社会革命造成的混乱，或者国家要摆脱外来征服者的奴役，
或者需以某种方式与传统决裂，或者国家产生于若干较小的
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政治单位的合并。总之，创建新国家或重组一个旧的政治复
合体的方法多种多样，但是无论在什么情况下，只要认为需
要，就可指定某人或某些人起草一部宪法。
在英国，这一需要一度出现于1653 年。当时，议会创建
了一支军队并打败了国王，而后来议会本身竟被它的产儿给
扼杀了。依靠军队的政权完全可能如此，不过它通常是一个
暂时性的阶段。克伦威尔作为个人过于诚实，而作为独裁者
又过于精明，因而看不到建立一种较为永久的政治制度的必
要性。使克伦威尔成为“护国主”并确立了一种新的立法机
构的《政府约法》（In…strument of Government）是英国仅仅持
续了几年的宪法，它几乎不能巩固克伦威尔自己的统治。166
0 年，国王查理二世从海外归来，复辟旧制，一刀都回到革命
以前，就好像共和政体从米存在过一样。
除此之外，英国从未有过成文宪法；大不列颠联合王国是
通过把英格兰的某些制度扩展到苏格兰，并在其它方面原封
不动地保留了苏格兰制度的万式形成的。大不列颠和爱尔兰
联合王国是通过把英国的制度适月于爱尔兰的方式形成的。
北爱尔兰在 1920 年根据联合王国议会的法令接受了一部宪
法。爱尔兰人自由邦则是在1921 年通过共同一办议的方式建
立的，1937 年它将自己转变为爱尔兰国（Eire）； 1949 年作为爱
尔兰共和国脱离了英联邦。01 大不列颠没有成文宪法，行使
现代国家多种职能所必需的机构是根据需要随时设立的。为
了满足紧急需要，这些机构被调整以行使更为广泛、有时是
不同的职能。随着时间的不断推移，政治和经济形势不时地
要求改革。因此对权力进行不断创造、变革和改变分配的过
程一直在延续。有如一幢房屋，不断地增扩、修缮和部分地
重建，使它在世代相传中不断更新，却从未被夷为平地，在
新的地基上去重建。如果宪法是由机构而不是由描述这些机
构的文件构成的话，那么英国宪法虽然从未被制定过，但却
一直在生长着—只是没有书面文件而已。
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英国的经验
在宪政发展的过程中，开始是英格兰，后来是大不列颠
一直起着领导作用。成文宪法以政府理论或原则为基础；但理
论是根据经验提出来的，那些自许“自由之邦”的国家在很
大程度上是依据英国的经验建立起来的。英国的宪政史表明
它是一种为满足不断变化的文明的需要而对机构加以发展和
修正的持续实验的过程。
政治机构通常分为立法、执行或行政、司法三部分。古
代的政治理论对这种区分并不陌生；从亚里士多德的著述中就
可以找到。02 然而，促使英国实行这种三分法的并不是政治
理论，而是政治经验、逻辑以及某些偶然事件。促使它在自
由国家或那些致力于实现自由的国家中传播的理论，正是以
英国历史为基础的。它是历史的部分综合的产物，是对其中
较为重要的后果所进行的一种验证。
当然，这种区分并不存在于封建的英格兰。封建制度的
逻辑是把采邑的统治权赋予封建领主；为此目的，封建领主要
维持一种“‘法院”的存在。领主是上级领主的“承租人”或
封臣，受上级领主法院的管辖；在领主之上又有领主，依次