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简单的任务，由每一个公职人员担任其中一个小范围内的活动，并且
按照上下级的服从关系以及同一层级的分工合作关系，逐级融合成大
规模的复杂活动，行政管理才可以得到有效的完成。实践中，处于科
层制中的每一个公务员、机构、机关都可能从外观表现上看从事着行
政管理性质的活动。行政主体概念的存在，就是旨在从这样的一个层
级、网状结构中，剥离出那些具有独立、完全权利能力的组织，使其
对外可以自己名义进行行政管理活动，并独立地对由此产生的法律后
果承担相应之责任。
3．在形式上是一定的组织
行政管理的相对一方多数情形下都是面对行使权力的具体个人，
即行政机关的公务员，或者法律、法规授权其实施公共行政管理活动
的组织之工作人员，或者接受委托行使行政权力的组织之工作人员，
或者直接接受委托从事管理行为的个人。但是，这些个人行使公共行
政权力有两种基本情况：其一，个人具有公务员或者法律、法规授权
组织的工作人员身份；其二，个人具有接受委托行使行政权力的组织
的工作人员身份，或者直接接受委托的身份。无论哪种情况，个人都
不具有以自己名义对外行使管理权力的独立地位。在前一种情况中，
个人都是以行政机关或者法律、法规授权组织的名义作出管理决定，
其法律后果由行政机关或者法律、法规授权组织承担；在后一种情况
中，个人都是以委托者的名义作出管理决定，其法律后果由委托者承
担。因此，在行政法上，行政主体必然是一定的组织，而排斥任何个
人。
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此外，行政主体是具有独立行政管理权利能力的一定组织，其并
不限于我们日常生活中所接触和熟悉的行政机关，而且包括某些经过
法律、法规授权的非政府组织，即并不在行政机关系列之中、但却同
样可以自己名义行使公共管理职权的社会组织。可见，行政主体概念
之内涵，要大于行政机关概念之内涵。
二、行政主体理论提出的动因
在20 世纪80 年代初我国行政法学复兴之际，学界对于行政法上
行使公共行政职能的一方主体的研究，是以行政机关或行政组织概念
为基点和线索的。行政机关或者行政组织概念，统领有关行政管理主
体及行政组织法律规范的探讨与论述。由此拓延至整个行政法学体
系，包括对行政行为、行政法律责任及监督行政制度的研究，都建基
于行政机关或行政组织术语之上。
当时，理论界虽然没有明确提出、但实际上隐含的一个假设是：
行政是国家职能和国家事务之一部分，是国家通过行政机关对经济、
政治、文化和社会生活进行管理的活动，即行政属于国家垄断的职能。
以行政机关或行政组织来概称行政管理主体，并由此展开对行政法上
其他问题的探讨，正是“公共行政属国家专有职能”假设的逻辑结果。
而且，在方法论上，学界一般以写实主义的手法，在解读当时行政组
织（包括国家工作人员）法律规范的基础上，着重介绍行政机关的性
质、体系、结构、类型、编制、工作原则、国家工作人员的具体管理
制度等方面的内容，并针对现实的机构改革、国家工作人员管理体制
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的改革，提出对组织法、编制法及公务员法的设计。这种与行政学研
究方法颇多雷同之处的写实介绍和组织规范设计，既脱胎于“行政机
关或者行政组织”视点，又与当时行政制度改革的重心落在组织建设
之上有一定关联。由此前提假设和方法，自然演绎出一种对错综复杂
的行政机关系统泼墨甚多的框架，后来行政法学者关怀的诸如哪些行
政机关可以独立在法律上承担责任、非行政机关组织是否有类似的法
律地位等问题，也就在有意无意中被排斥于框架之外。
但是，经过一段时间的探索，尤其是在讨论制定行政诉讼法的过
程中，学者们认识到，以“行政机关”或者“行政组织”作为贯穿于
行政法学研究的基本概念，存在以下缺陷：
1．与行政学研究的角度、方法和内容有重合之处，没有突出法
学研究的特性，过分关注行政组织的组织意义而失于行政组织的法律
人格意义。
2．无法描述或解释现实存在的享有公共行政管理职能的社会组
织，包括根据法律、法规授权的组织和接受行政机关委托行使行政管
理职权的组织。
3．行政机关既可能参与民事法律关系又可能参与行政法律关系
的事实，无法通过行政机关概念本身而得以表达，作为行政法规范对
象的、在行政法律关系中作为管理者的行政机关无法借此概念而凸
显。
4．行政机关内部管理机构或者派出机构，与有资格对外以自己
名义行使职权的行政机关无法得以区分。
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5．在解决行政诉讼被告资格的问题上，由于行政机关概念无法
涵盖那些独立行使公共管理职能、独立承担法律责任的社会组织，也
就容易使他们被排除在行政诉讼被告范畴之外。
正是基于对上述缺陷的认识，为了完成行政法学的专业化、使其
保持对行政学以及民法学的独立性，为了把实际行使公共管理职能的
非政府组织纳入行政法学研究框架之内，更是为了较为准确、全面地
定位行政诉讼被告，行政法学者转而诉诸由大陆法系国家引入的行政
主体概念，在研读和改造的基础上构建了我们现有的行政主体范畴。
虽然行政主体理论的主干内容在于界定行政主体的概念、特征、范围
和资格等，但“法律法规授权的组织”作为行政主体范畴之基本组成
部分，使得该理论推翻了“公共行政属国家专有职能”的假设，建立
了替代的假设：公共行政领域有必要也事实上存在国家与社会的分
权。同时，由于行政主体这一具有法律人格意义的术语取代了行政机
关或行政组织术语，各类教材书在论及行政管理主体时也就摒弃了近
似于行政学的、着重于行政组织结构的传统写实方法，而是以法学辨
析方法对具有和不具有独立法律地位的行政机关或社会组织作区别
论述。
行政主体理论不仅弥补了以往行政法学研究的不足，而且被学者
们赋予其他的意义。一种较为普遍的观点是，行政主体概念的存在乃
（1）实现依法行政的需要；（2）确定行政诉讼被告的需要；（3）确
定行政行为效力的需要；（4）保持行政活动连续性、统一性的需要。
由此，行政主体理论又与行政法学上的其他理论形成有机结合。例如，
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关于公务员在外部行政管理法律关系中法律地位的阐述，一般认为公
务员不是独立的一方当事人，而是代表行政主体、以行政主体名义行
使权力，由此引发的外部法律责任也由行政主体承担。在论述行政行
为合法有效的要件时，一般将“行为主体应具备行政主体资格”作为
主体合法要件之一。而对行政诉讼被告资格的认定，也是建立在行政
主体理论基础之上。
三、行政主体的种类
一般认为，在我国，行政主体可以分为两大类：一是行政机关；
二是法律、法规授权的组织 （又称为“被授权的组织”）。
1．行政机关
在日常词汇运用中，行政机关泛指国家机关之中行使公共行政管
理职能的那一类机关，工商局、土地管理局、税务局也好，公安派出
所、街道办事处、地区行政公署也罢，在国人眼中似乎并无二致，都
是行政机关。与行政机关这一概念有着密切关联但又多少有点不同的
是“行政机构”，通常情况下，人们又习惯于将独立的行政单位称为
机关，而把机关内部的部门称为机构。但是，也有用机构统称所有行
政单位的情形，如“国务院机构改革”，或者把独立的行政机关以机
构称之的，如“国务院直属机构”（国家工商管理总局、海关总署等）。
所以，日常生活中机关和机构这两个概念的运用是较为含糊的，而在
行政法学上，强调对机关和机构的区分，以使我们的思维、表述、研
究更为清晰和有序。
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在法学上，行政机关是指具有法人资格，能够以自己名义行使行
政权，并承担由此而产生的法律责任的行政单位。其中，所谓具有法
人资格，即根据《民法通则》第37 条、第50 条的规定，该行政单位
（1）依法成立、（2）有必要的、独立的财产或者经费、（3）有自己
的名称、组织机构和场所、（4）能够独立承担法律责任。由此，在我
国，属于“行政机关”范畴的有：（中央层面）国务院、国务院各个
部委、国务院各个直属机构；（地方层面）地方各级人民政府 （包括
省、自治区、直辖市人民政府，自治州、地级市人民政府，县、自治
县、不设区的县级市、市辖区人民政府，以及乡、民族乡、镇人民政
府）�