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有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的
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能反复适用的行政规范性文件。”这就意味着，行政机关制定除了行
政法规、规章以外的其他规范性文件，必须同时满足两个条件才可以
在行政诉讼受案范围之外：一是不特定对象；二是反复适用。与1991
年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干
问题的意见（试行）》对“具体行政行为”作出规定相比，现行司法
解释通过严格限定抽象行政行为的涵义，无形之中扩大了受案范围。
其二，法院只审查具体行政行为，并不意味着其对抽象行政行为不能
进行间接的监督。因为，根据行政诉讼法第53 条规定，法院在审理
行政案件时可以参照规章，而不是像对待法律、法规那样直接适用。
无论学界还是实务界，都将此关于“参照”的规定，视为法院可以在
一定程度上判断规章是否合法、进而决定其是否能够有效适用于本
案，判断标准一般在于其是否与上阶位的法律、法规相抵触。既然法
院对规章可以进行这种间接监督，对规章以下的其他行政规范性文
件，自不待言。
2．法院以合法性审查为原则，以合理性审查为例外
原则上，法院对具体行政行为的审查限于合法性问题，而不过
多介入合理性问题。行政诉讼法之所以有此规定，主要基于司法权和
行政权的相对分立以及法院和行政机关在对待合法性问题与合理性
问题上的相对优势。具体理由为：（1）裁定行政行为是否合法的争议
属于审判权范围，确定行政行为在法律范围内如何进行更为适当、更
为合理，是行政权的范围。行政机关不能越权替代法院对行政行为合
法性作终局评价，法院亦不能越权替代行政机关对行政行为如何实施
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方为适当作出评价；（2）相比之下，法院对适用法律更有经验，对法
律问题更能作出正确评价。行政机关对行政管理更为熟悉、更具专门
知识，对在法律范围内如何合理、适当地作出行政行为更有经验。
然而，合法性审查原则并不是绝对的，将其确立为一项基本原
则与其说是为了排除合理性审查，不如说旨在尽可能限制合理性审
查。由于行政诉讼法第54 条还规定了法院对滥用职权的具体行政行
为可以撤销，对显失公正的行政处罚可以直接予以变更，所以，法院
在有限的范围内依然可以进行合理性审查。有些学者认为，“滥用职
权”、“显失公正”是不合理达到一定程度构成不合法，故法院依据这
两个标准进行的审查仍然是合法性审查。这种理解混淆了对合法性和
合理性进行划分的原初意义，因为合法性审查本义在于，对具体行政
行为在主体、权限、内容、程序等方面是否符合法律明确规定进行审
查，而合理性审查本义是，对具体行政行为是否符合法律规定的内在
精神和要求、是否符合立法目的、是否符合公正、比例原则等进行审
查。具体行政行为“滥用职权”的情形，有些是明显地、严重地违法
行使权力，对其予以审查监督属于合法性审查范畴，而有些则是明显
背离立法内在的目的、精神以及公正、比例原则等，对其予以审查监
督当属合理性审查范畴。行政处罚“显失公正”的情形，更无疑是合
理性问题。只有充分理解并承认，滥用职权、显失公正标准的存在意
味着法院在一定限度内有合理性审查权力，才能有利于加强法院对行
政的监督而又不失于过分介入。
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第三节行政诉讼的受案范围
一、行政诉讼受案范围的概念及意义
1．概念
人民法院受理行政诉讼案件的范围。
2．意义
受案范围不是简单的涉及法院解决行政争议的范围问题，其具
有四个层次上的意义
（1）司法审查权的界度（法院审查行政行为的可能性）
（2）公民司法救济权的界度 （行政相对人诉诸法院的可能性）
（3）行政法治的完备程度（行政受到中立机构经常监督的可能
性）
（4）人权保障的程度 （公民权利受到司法保障的可能性）
二、行政诉讼受案范围的基本框架
1．对受案范围的总体规定
（1）《行政诉讼法》第2 条规定：“公民、法人或者其他组织认
为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有
权依照本法向人民法院提起行政诉讼”
（2）98 条司法解释第1 条第1 款规定：“公民、法人或者其他
组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不
服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”
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2．对受案范围的正面列举
（1）《行政诉讼法》第11 条第1 款具体列举了7 类行政行为，
并以“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”作为兜底条款。
（2）第2 款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规
规定可以提起诉讼的其他行政案件。”
3．对不可诉行为的排除
（1）《行政诉讼法》第12 条规定了4 类不可诉行为，98 条司法
解释第2～5 条分别对国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和终
局裁决行为进行了解释。
（2）98 条司法解释第1条第2 款，规定了5 类不可诉行为
三、可诉行为和不可诉行为
1．可诉行为
列举旨在引导：
（1）行政处罚决定
（2）行政强制措施
（3）侵犯法定经营自主权的行为
（4）行政许可行为
（5）未履行法定职责的行为
（6）行政给付行为
（7）违法要求履行义务的行为
概括旨在保持开放：
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其他侵犯合法权益的行政行为
从行政诉讼的开放性角度考虑，亦即注重对行政相对人权益的
保护这一维度，我们只需把握目前规定的不可诉行为范围，在此范围
之外的都应该被认为是受案范围。
2．不可诉行为
（1）国防、外交等国家行为
国家行为：以国家的名义实施的涉及国家主权或重大国家利益
的具有政治意义的行为。司法解释第2 条：国家行为，是指国务院、
中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家
的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的
国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。
①国防行为通常有对外宣战、宣布战争状态、采取军事行动、
设立军事禁区等；外交行为通常有签订国际条约、与他国建交断交等。
②并非所有与国防、外交有关的行为都是国家行为，如征集兵
役、颁发护照等；
国家行为也并非仅限于与国防、外交有关的行为，如面临自然
灾害时，国家宣布紧急状态、发布总动员令等。
③国家行为通常由议会加以控制或纳入宪法审查的范围。理由
是：不仅涉及行政相对人利益还涉及国家整体利益和人民根本利益；
以国家对内、对外政策为依据，以国际政治形势为转移，法院很难作
出判断；国家行为的失误通常由领导人承担政治责任。
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④但是，在这个理由基础上我们必须确认另外两个原则：
第一，任何人的生命和财产若是因国家行为而受到损害，其有
权请求补偿；
第二，政治责任的追究机制必须完善。
（2）抽象行政行为 （针对不确定多数人；可反复适用；不能直
接作为强制执行根据）
司法解释第3 条：行政机关针对不特定对象发布的能反复适用
的行政规范性文件。
（3）内部行政行为
司法解释第4 条：行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利
义务的决定。
行政诉讼法规定的是“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决
定”，显然，第一，司法解释用词不当，容易产生混淆；第二，司法
解释对此规定有所扩大，不利于将来行政诉讼受案范围的扩大。
（4）终局行政行为
①无选择的且终局的行政决定
《行政复议法》第30 条：“根据国务院或者省、自治区、直辖
市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治
区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒
地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最
终裁决。”
②可选择的但当事人选择诉诸行政的终局决定
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《外