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他组织，可以提起行政诉讼。）
（2）违法或者不适当的授益行政行为
根据依法行政原则，违法或者不适当的授益行政行为应当予以撤
销。但是，这里涉及信赖保护的问题。信赖保护虽然在我国尚未成为
一个法律概念，但现实生活中法院在审理案件时也会考虑运用这一原
理。所谓信赖保护，就是指法律制度的设计应该保障那些信赖行政机
关的行政相对人的利益。
信赖保护的条件：①受益人相信行政行为的存在；②受益人的信
赖值得保护；③信赖利益明显大于恢复合法状况的公共利益。
下列情形不属于应于保护、补偿的信赖利益：①以欺诈、胁迫或
贿赂方法使行政机关作出行政行为的；②对重要事项提供不正确资料
或作不完全陈述，致使行政机关依此资料或陈述而作出行政行为的；
③明知或者因重大过失而不知行政行为违法性的。（违法性能够知道
或者应该知道）。
如果存在应该予以保护的信赖利益，在信赖利益和公共利益之间
权衡之后，仍然需要撤销违法或者不适当的授益行政行为的，需要考
虑撤销的时间限制。例如，受益人已经使用了行政机关发放的抚恤金，
一般就不再向前撤销；若受益人把行政机关发放的补助金用来租了一
套较以前更贵的住房，行政机关可考虑不向前撤销，并确定某个时间
向后撤销，以使受益人可以再作调整。另外，行政机关撤销违法或者
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不适当的授益行政行为也有除斥期间的限制。
第二，关于废止
（1）合法的不利行政行为
行政机关可随时废止，无实质存续力问题，不过也需遵循一定的
期间。
（2）合法的授益行政行为
行政机关的废止权必须按严格条件行使：①原来作出行政行为的
机关保留行政行为的废止权；②附义务的行政行为，受益人未履行该
义务的；③行政行为所依据的法规或事实，事后发生变更，致使不废
止该行为对公益有危害的。（情事变迁原则）法律变更，原则上只拘
束后来的行政行为，若以前的行政行为依新法已属不法，仍应适用旧
法，除非法律有特别明文规定溯及既往，方可废止。德国学界认为只
有在极有限的情形中，例如条约及行政合同的案件上，才有援用情事
变更原则的余地。否则，以抽象的情事变更原则随时废弃已确定的法
律关系，可能会造成更多行政权力之滥用。④其他对公共利益有极重
大危害的。
一般而言，对于上述①、②两种情况，不存在信赖保护的问题，
而③、④可能涉及对信赖利益的补偿。
五、行政行为的违法与无效
1．行政行为的合法要件
【行政行为违法与合法要件】
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行政行为的违法性是与其合法性相对而言的，故在此对行政行
为合法要件作一框架性梳理。合法要件只是判断行政行为是否违法的
一般性思路，在遭遇具体案件时尚需要根据有关法律规定，确定具体
的合法标准。
【形式合法性】
（1）管辖权：行为在行政主体的职权范围内。事项、地域、级
别因素
案例：四川夹江打假案
1995 年，四川省技术监督局接成都彩虹公司举报，到乐山市夹江
县彩印厂，查封彩虹牌电热灭蚊药片包装盒近2 万个，并查封印刷设
备和厂房，对其法定代表人作出罚款决定。
权限问题：行政法治时代，并非“老鼠过街，人人都可以打”
社会效果问题：谁是受益者？彩印厂业主花费20 万元，但靠《“夹
江打假案”揭密》一书估计可赚30 万元；成都彩虹公司成了被假冒
的“名优产品企业”；夹江县法院受理收取诉讼费150 元，但耗费人、
财、物力总额有上万元；夹江县成了地方保护主义的典型
根本问题：打假成为一种“文革”似的运动，情绪重于法律理性
（2）程序
（3）书面要件
原则上以书面形式为要件，但是，不排除以口头形式或者法律允
许的其他形式作出，如警察指挥交通。
【实体合法性】
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实体合法性需要考虑多种因素，根据《行政诉讼法》第54 条的
规定，具体行政行为实体合法与否的判断标准有：
（1）行为的主要证据充足、确凿
第一，案件主要事实有相应的证据
事例：现实中行政机关的证据意识
南宁市公安局突击检查各游戏厅，在没有任何拍照、笔录的情况
下拉走被认定用于赌博的700 多台游戏机，并强行销毁。已有业主提
起行政诉讼，政法委有关领导向该法官提起此事，该法官认为只有通
过认定败诉才能督促行政机关以后依法行政。桂林市工商局和公安局
也联合作出类似行为，但做了大量的拍照、笔录等工作，工商局某位
干部称：“我们为何如此费事，南宁市公安局就没有这么做”。工商局
稽查大队队长言：“别理他们，他们还没吃过亏”。简单的对比可以看
出，如果法院在行政诉讼中一味替行政机关考虑，势必在为公民构筑
起来的防止权力滥用洪水的堤坝上开一缺口，无法遏制洪水的泛滥。
第二，可定案证据是真实、可靠、合法的；
案例：某标准计量局工作人员执意要求建材门市部经理使用不准
确的磅秤，称量白灰，对原告处1000 元罚款。
第三，可定案证据对所证事实是有证明力的；
案例：饮酒检测器 （对酒、汽水、烟都有反应）
第四，可定案证据之间彼此协调一致。
（2）正确适用了法律、法规、规章和行政规范性文件
第一，正确把握法律规范的效力等级；
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第二，正确选择相应的法律规范；
第三，全面适用相应的法律规范。
（3）行为必须公正、合理、适当
由于“滥用职权”、“显失公正”标准的存在，需要考虑自由裁量
权行使的合理性问题。
2．行政行为的无效
【经典的无效行政行为理论】
无效行政行为 可撤销的行政行为
简单化的界 明显、重大的违法行为 一般违法或不当的行
定 政行为
基本的价值 公民的基本权益保障和抵 法律秩序 （公定力原
取向 抗权 理）
法律后果 ①行政相对方享有抵抗权 ①行政相对方只有通
②行政相对方可在任何时 过法定程序、在法定
候请求有权机关确认并宣 期限内请求有权机关
布其无效 予以撤销
③有关机关可在任何时候 ②撤销后，通常使行
确认并宣布其无效 为自始失去效力，但
④应尽可能恢复到行政行 有例外
为作出之前的状况
（1）明显、重大的违法行为；（2）抵抗权；（3）请求权；（4）
确认权
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【实在法上的无效概念和理念】
（1）无效概念的含糊不清
法律在其术语的应用上与学理严格区分行政行为之成立、无效、
一般违法等概念的作法不径一致。
《行政处罚法》第3 条第2 款规定，“没有法定依据或者不遵守
法定程序的，行政处罚无效”。细加分析，这里的“无效”与学理上
的无效概念并不同一，因为“没有法定依据”、“不遵守法定程序”是
两个非常宽泛的违法标准，不足以构成学理所认同的、范围极其有限
的无效行政行为。
（2）无效理念的有限体现
《行政处罚法》第49 条规定，“行政机关及其执法人员当场收
缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发
的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒
绝缴纳罚款”。
（3）行政诉讼中的无效判决
司法解释第57 条第3 项，“被诉具体行政行为依法不成立或者
无效的”，法院可以作出确认无效判决。
虽然规定了确认无效判决，但是，确认无效判决是否可以不顾
诉讼时效而作出，司法解释对此并未明确。从行政诉讼法及其司法解
释的结构看，似乎确认无效判决也是在一般的诉讼程序中完成的，这
与无效理论放宽诉讼时效限制的设想是相悖的。
在日本，针对无效行政行为和一般违法行政行为存在着两种诉
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讼形式：无效确认诉讼和撤销诉讼。二者的关系如下：
第一，撤销诉讼有诉讼期间的限制，而无效确认诉