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虽然现在序文已很少见，然而惯例已经通过其他方法确
立了起来，通过那些方法，各种愿望作为法令的组成部分来
颁布。我认为，最常使用的方法是委员会报告：假如适当的
国会委员会考虑了一个法案，并且发表了一个得到扩充的报
告来推荐它，那么现在惯例把在那个报告中阐发的对那个法
案的理解视为依附于该法令的说明。假如法案得到了颁布，
那么，作为对于其愿望的制度化的考虑，人们认为，那个陈
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述也得到了颁布。
只有通过惯例，委员会报告与法令之间的这个联系才得
以建立起来。只有通过惯例，那种联系才得以获得正当化的
辩护。既然国会议员理解该惯例，既然他们把摆在他们面前
的委员会报告视为他们正在投票表决的例行事务的组成部
分，因此把报告中的每一个陈述都当作他们投票表决给予颁
布的法令的组成部分是公平的，当然，除非如时有发生的某
种情况那样，该法令被人故意地作了修改，，以便废除该报告
的某个陈述。
序文和委员会报告并没有损耗制度化意图的机制。虽然
这个惯例的细节无法如此条理分明地得到陈述，但是这些意
图也可以产生于国会议员在针对该法案展开反复争论时提出
的各种陈述。假如赞成该法案的一位知名发言人对这个法案
将会是什么的问题提出了一个总体性理解，假如这个理解被
其他国会议员接受为一种正式澄清或非正式修改，那么他的
陈述将具有那种力量。法院经常要面对这样的陈述。不过，
这样的规定，即该陈述必须被接受为已经得到理解的法令的
组成部分，是至关重要的。就代理机构和法院应当或将会如
何理解该法令而言，假使某重要发言人关于该法案将发挥什
么作用的陈述矛盾于其他立法者，那么它将不同于其他人的
信念，该陈述便变成了单纯有关他本人信念的一个报告，而
根本不是一个制度化意图。
这第一个立法意图概念― 制度化意图概念― 决不是一
个心理学概念。一个序文，在委员会报告中的一个明确的陈
述，一个不矛盾的假定的解释被当作颁布实施的法令的组成
部分，之所以如此，不是因为有关任何一位特殊国会议员之
希望、动机、信念或其他精神状态的某种假定，而是因为使
陈述附属于法令的惯例，这个惯例现在是美国立法制度的组
成部分。这个惯例与固定的立宪规则具有相同的逻辑立足点
（虽然它不如后者那么明确和可靠）； 后者提供了使得一个法
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令必须被颁布的形式。
“制度化意图”概念因此必须明确地区分于立法意图的
第二个概念，我称之为“集体理解”（ collective understanding ）
概念．它是一个明确的心理学概念。这第二个概念把立法意
图视为起草、拥护、反对、游说支持或游说反对、投票通过
或否决某个特殊法令的特殊国会议员之诸信念的某种结合，
而那种结合是有争议的。当然，参议员或代表以如此方式而
成为立法程序的组成部分，他们及其办事员，其他政府代理
机构或员工的确构成了该法案将如何实际地实施的某些信念
的基础。比如，一位国会议员可能碰巧因为他认为它将禁止
某种类型的积极措施计划而投票支持民权法；另一位议员则
可能仅仅因为他认为它将不禁止同一种类型的积极措施计划
而同样投票支持民权法。有关立法意图的这个心理学概念假
定，这些个别信念的某种结合或作用构成了对于整个制度的
集体理解，以至于假如那个结合的存在倾向于支持以下理解，
即积极措施是违法的，那么这是立法本身的意图。
除非个别理解的结合对构成至少大体上具体化的集体意
图是必要的，否则，这个立法意图概念是无用的。看似依赖
于这个立法意图概念的法律人士很少对这个问题持有鲜明的
立场，并且断定这个必要结合可以用不同方式来完成。假如
立法意图理论要想保持对民主原则的信念，那么一个最低限
度的要求必须得到满足：投票赞成某法令的足够人数必须达
成共识，以便单单那些人就可以通过该法令，纵使其他的每
一个人― 没有分享那个共识的所有人―都投票反对也是如
此。
集体立法理解的观念因此是一个受到限制的用法。在讨
论法规解释的众多法律文献中，人们经常提到其中的某些限
制。法律人士知道，比如，时隔多年之后，法院很难发现某
个特殊立法者曾经有过的理解，因此难以知道组合的理解。
这是朗奎斯特本人承认的一个认识论难题。因为他承认，虽
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然他认为就民权法这个事件而言情形并非如此，但是在某些
情况下，很难说立法者的意图究竟是什么。
这个观念存在着其他尚不太为人所知的难题。我们不妨
作个假定，就民权法进行投票表决的每一个国会议员都对那
个法令是否将禁止优待措施抱有某个信念，但是其中只有49
名议员认为它将认定像帝皇公司计划这样的计划是违法的。
在那种情况下，无论如何都不存在集体理解，即使所有投票
反对该法案的人具有相同信念，也不存在集体理解，使得总
共89 名议员通过了该法案。实际上，我们提出的这个假定似
乎总是无法正当化的。以下断定是错误的：投票赞成某提案
的每一个立法者对该提案将会产生的每个后果都以一定方式
具有某个理解。似乎很有可能的一种情况是，比如，对民权
法进行投票表决的某些参议员和代表根本没有注意到该法案
是否将禁止帝皇公司自愿计划的问题。同样似乎很有可能的
一种情况是，确实考虑过这个问题的那些参议员和代表拿不
定主意该法案是否会如此做，他们既没有想要澄清这件事情
的动机，也没有不想澄清这件事情的强有力动机。假如足够
人数的国会议员对此不具有明确理解，换言之，假如表决通
过该法令的多数国会议员在其意见上存在着分歧，那么找出
集体理解不光困难，而是根本就是莫须有的。
即使充分数量的国会议员对某法规将起何种作用持有一
个信念，但是该同意并不一定构成法院应当执行的那种集体
理解。因为我们必须小心翼翼地区分国会议员针对其必须投
票表决的法规中的某项模糊的或不确定的条款所持有的不同
种类的信念。他或许假定，该条款本身的语言决定了某个有
争议的问题，或者，某个序文，某个不容挑战的陈述以一定
方式构成了一个制度化意图。不过，假如文本真的不清晰，
假如不存在形成一个制度化意图的陈述，那么他更有可能认
为，该法规的文本把该争论点作为一个解释问题留待法院去
决定。
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在那个情况下，他就法规后果所持的或所表达的任何一
个信念都将是预侧法院将作何决定的问题。他预侧的决定可
能是他所偏爱的决定，假如他能够如此做的话，那么它将是
他本来应当明确执行的决定。也就是说，它或许代表了他的
希望。假如真的如此，假如足够数量的其他国会议员表达了
相同的愿望，那么这个愿望将代表美国国会的意志。但是议
员的预测代表的不一定是他的希望，而可以仅仅是他的期待，
甚至是他的担忧。在那个情况下，以下假定将导致严重混乱：
假如法院与他的预测相吻合，法院便执行了他的意志。如果
集体理解观念在立法理论中起着某个有用的作用，那么它必
须如此得到规定，以至于立法者希望的惟一证据，而不是立
法者单纯的预测的惟一证据，无论这些希望被多么充满信心
地作出，都被看作集体理解的证据〔 ’〕。但是那将使得以
下情况变得不太可能：集体理解在某些特殊情况下都将存在，
而它将使以下情况变得更加可能：法院对如此理解的“发现”
将仅仅是一个杜撰而已。
投有一场争论比 1964 年导致民权法诞生的国会议员辩
论更出色地证明了赞成这些区分的必要。反对者反复论证道：
第7 章将允许联邦代理机构把种族定额强加于私营企业。他
们谴责这种干预。他们希望赢得也如此谴责的其他议员的支
持。在那种情况下，通过向第7 章增加第703 （ j ）项，该法
令得到了修改。第703 （ j ） 项明确地宣布，该法令中的任何
一项都不得用于允许这样被强制的定额。不过，要是该法令
没有受到过修改，那么以下做法将是不正当的：引用反对者
的这些陈述来证明该法令的确导致了他们曾担优的事情。而
以下做法同样是不正当的：引用该法令反对者的说法，他们
主张，该法规不允许把强制性定额作为使得这样的定额得以
被完成的任何国会意志的证据。该法令的一些发起人认为，
即使在修正案之前，它也将被解释为禁止这样的强制性定
额― 他们的确是