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第三部分：反恐怖主义的发展国会（1）
自从合众国创建到现在，行政和立法机构之间还使从未有过如此激烈的关于权力的辩论。在宪法会议上，创建者们试图建立一个强有力的行政机构但又限制它的权力。他们使这些权力足够模糊，以便使国会和总统在国家安全和外交政策的决策上有互相争斗的空间。
最严重的问题集中在总统是否需要国会的授权来发动战争上。现实的情况是这些辩论似乎达成了一个共识：总统可以为小而有限的行动配置军事武装，但如果要展开大规模的或无 限制的军事行动时，即使没有明确的授权，至少也需要国会的支持。
这个问题在这一事件中变得十分重要，当本·拉登宣布并开始发动对美国的战争时，克林顿总统和布什总统都没有向国会申请一个对本·拉登的战争宣言，一个他们没有公开发布的宣言。直到9·11后它仍然是一个国会授权申请。
国会对国家安全的监督最实质性的改变发生在第二次世界大战之后。《1946年国会重组法案》创建了现代的武装部队委员会，它到今天变得如此强大。一个特别引人瞩目的变革是参众两院原子能联合委员会的成立，它得到许多认为应该发展美国核威慑能力的人的信任，也有人批评它掌握了过多本属于行政部门的权力。
具有讽刺意味的是，20世纪70年代，当国会进行下一个最重要的监督改革以应对丘奇和派克滥用权力的调查时，这一委员会被撤销了。1977年，参众两院分别设立了一个特别委员会以监督行政部门在情报行动中的行为。
情报委员会
众议院和参议院关于情报问题的特别委员会有一些重要的共同特征，它们只有有限的权力。他们对于情报机构没有排他性的权力。拨款最终由拨款委员会决定。武装部队委员会对国防部内部情报机构行使管辖权（在参议院内则是管辖中央情报局）。结果是情报方面预算的起起落落直接与国防开支的趋势联系在一起。
法律要求总统确保国会情报委员会能一直被全面而及时地告知美国的情报活动。这个委员会允许中央情报局在某种程度上为保护信源、方法和行动而保留信息。中央情报局必须将总统授权秘密行动的决议和通知备忘录交给情报委员会，它对于失败必须详细解释。这个委员会在其保密的听证会或简报上指导最重要的工作，这样可以确保机密材料的安全。
两院都规定情报委员会的成员在有限的时间内工作。许多成员认为这些限制阻止了委员会成员们掌握必要的专业知识以进行有效的监督。
秘密，虽然是必需的，但也能伤害到国会监督。就像它的大多数行动一样，情报系统的总预算是机密的。结果情报系统不能利用民主政体中的最好的监督体制（公众揭发），这式它有别于国会其他监督委员会。其他委员会经常在媒体调查和监督组织的工作激励下投入到行动中去。
适应后冷战时代
1991年冷战出乎意料的迅速结束对外交政策和国家安全部门在政府内部和外部都造成了伤害。当有些人批评情报界没能预测到苏联崩溃（并使用这样的论点来建议大力削减情报结构）时，大多数人认识到：这样一来，为了对抗苏联挑战而维持一个安全组织的沉重负担减轻了；而与之相伴的坏消息是日益增长的不安全感。在许多方面，情报系统都面临着威胁和情报挑战，而它在很大程度上还没有做好应对准备。
情报监督委员会也是这样。新的数字技术和有别于旧系统的对图像和持续性的要求意味着需要更多地依赖卫星系统而以人力资本为代价。另外，当目标从公众资源中得知我们的情报机构正在做什么时，抗拒和欺骗变得更加容易。情报系统全面改革的建议出现了，比如参议员博伦（Boren）和麦柯迪（McCurdy）提出的那些建议。建议说国会为解决制度上的弱点而采取的行动还远远不够。
随着冷战的结束和情报界被艾米斯间谍丑闻所激怒，一个最新由前国防部长莱斯·阿斯平（Les Aspin）后来由前国防部长哈罗德·布朗（Harold Brown）任主席的总统委员会评测情报系统的未来。它提出了对于中央情报局长缺乏情报系统的人事和预算权力的解决办法建议，情报委员会在1996年作出执行立法以补救这些问题。
国防部和它的国会授权委员会反对提议中的改革，总统和中情局局长也没有积极支持这些改革。在1996年发生的相关的小变革是给予中情局局长咨询权和设立一个新负责管理的副局长，在收集和分析工作上协助DCI。这些改革发生在参议院情报特别委员会采取空前的威胁措施要推翻国防授权法案之后。实际上，在1990年人们看到的实际情况是，中情局局长对国家情报的权威没有增加，相反中央情报局的成像分析能力被转移到国防部内新成立的图像与绘图局
国会适应
国会作为一个整体就像行政部门一样缓慢地适应着威胁国家安全的跨国界的恐怖主义的兴起。特别是国会还没有认识到本·拉登那正在增长的威胁和能力。就像联邦政府大多数代议机构一样，国会紧密追踪公众观点和全体选民的认同趋势，将其视为关键问题。9月11日的前几年里，恐怖主义并没有表现得很重要。恐怖主义所能吸引国会注意的程度就是在一次特定事件之后可以简短地吸引部分注意力，然后又重新成为国家政策议程中更底层的问题。
第三部分：反恐怖主义的发展国会（2）
关于国会有几点需要指出的。第一，国会经常对国内事务产生一种强烈的倾向性。它通常只有在政府确定并明确发布了威胁信息之后，才关注对外政策和国内安全事务。如果没有如此详细的——和重复的——说明，国家安全就不会在国会的优先事务名单上排在前列。总统在为国际事务使用政治资本时是有选择性的。9·11之前的10年，总统所讨论的以及国会和公众所关注的外交和国家安全问题都被其他方面所占据——其中有海地、波斯尼亚、俄罗斯、中国、索马里、科索沃、北约东扩、中东和平进程、导弹防御和全球化。恐怖主义不经常 占据中心位置，而当这种情况出现时，背景通常是恐怖分子的战术——化学的、生物的、核武器或者是计算机威胁——而不是恐怖主义组织。
第二，国会趋向于追随总统在有关国家安全事务的预算问题上的全面领导。虽然通常会出现关于个别项目和国内优先权的尖锐争论，但由国会授权和拨出的全部资金总会尽量满足总统的请求。20世纪90年代开始时国防、情报和外交事务开支的逐渐减少明确地证明了这一趋势。白宫肯定在注意来自国会的政治信号，但国会很大程度上却跟随着行政部门的资金请求。在这个10年的后半期，国会为情报计划拨出了政府所要求的98％的款项。除了在1999财政年度为全面的情报计划拨出了15亿美元的金里奇补充拨款之外，在9·11前的10年间，为国家安全事务全面配置资源的关键决定——包括反恐资金——都是由总统的行政管理和预算局做出的。
第三，国会在冷战后处理新威胁时没有正确的认识到自己。1994年大选后在众议院部分落实了关于国会组织的联合委员会建议，但没有国家安全功能方面的改组。看不到参议院有任何改变。传统的事务——对外政策、国防、情报——继续由那些结构基本没有改变的委员会处理，同时诸如跨国界的恐怖主义问题则处在夹缝中间。仅在众议院就有至少14个不同委员会拥有恐怖主义管辖权，众议院和参议院中有关恐怖主义的预算和监督职能也在各委员会之间分裂了。他们极少为恐怖主义考虑一个完整的政策，可能包括从认定威胁到解决基础设施的脆弱性问题，国会中零散的提议使行政部门制定这样的政策也很困难。
第四，国会的监督职能也逐渐减少了。在最近几年，传统上对政府对法律的计划和执行的审查被“关注个人调查、可能的丑闻和设计用以造成媒体注意的事件”所代替。单调但实质性的监督工作被忽略了，无论过去还是现在很少有议员认为它做得很好。中情局局长特尼特告诉我们：“我们在许多威胁之间来回奔波……没有一个系统说‘你应该回去，做这个、这个和这个。’”不止是中情局局长，整个行政部门在处理反恐策略和政策的问题以及探询以后日常的关注点时都需要来自国会的帮助。但国会成员也发现他们的时间都花费在日常事务或者调查以前的错误上，经常错过重大问题——就像行政部门一样，职员趋向于将注意力集中在狭隘的考虑上，设法增加或削减单个（经常是很小的）项目的资金，而不是将重心放到全面的监督项目上。
第五，在某些问题上，其他优先关注点在9·11之前的几个月将国会引向了与应对出现的威胁毫无用处的方向。拥有航空监督责任的委员会把目光全部集中在机场堵塞和航空公司的经济状况上，而不是航空安全上。对移民和归化局负有监督责任的委员会把重心放到西南边界，而不是恐怖分子上。司法部官员告诉我们对联邦调查局负有监督责任的委员会严格限制对信息技术改进的拨款，部分原因是担心联邦调查局掌握这些项目的能力。对南亚地区负责的委员会在20世纪90年代用了10年时间对巴基斯坦实施制裁，使得总统在9·11之前没有优势来调整对巴基斯坦的政策。对国防部负有监督责任的委员会没有注意改进军方对恐怖主义的应对能力并阻碍了情报改革。所有委员会都发现他们陷入了预算程序的泥潭，没有时间来考虑