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第三部分：反恐怖主义的发展白宫（1）
由于处理恐怖主义过去不是（现在也不是）美国政府任何一个组成部分的唯一的职责，因此一些合作机制是十分必要的。当恐怖主义不是一个突出的问题时，国务院能履行这一职责。当伊朗人质事件严重时，这一程序扩展了：国家安全顾问布热津斯基负责处理人质事件。
里根政府继续使用总统人员协调反恐，并将其制度化。在贝鲁特海军陆战队员被害事件 后，里根总统签署了138号国家安全总统令，要求“从被动转向主动防御手段”并为实施这一转变重新调整或增加了新的资源。他指示国务院“竭力完成与其他政府的合作”，并指示中央情报局“加强联络和其他情报能力，并且发展以先发制人手段打击策划对抗美国利益的组织和个人的计划和能力。”
在1985年与美国律师协会的对话中，总统将恐怖主义描述为“一场战争”并宣称：“地球上不能留下一块安全的地方供那些魔鬼休息、训练或实践他们残忍而致命的技巧。在必要的情况下我们必须共同行动，或是单独行动，以确保恐怖分子没有藏身之处——不论在哪儿。”对利比亚的空袭就是这个战略的一种表现。
在里根总统第二任期的大多数时间内，反恐协调是由一个以副国家安全顾问为主席的高级跨机构委员会监管的。但里根的执政却因一个重大丑闻而结束，这给白宫应当领导反恐这样一种想法蒙上了阴云。
里根总统受到关注是因为真主党劫持了美国人质并定期杀害他们。他还受到自己签署的一项法案的限制，即规定运送军事援助给他强力支持的尼加拉瓜反共产主义Contra游击队为非法。他的国家安全顾问罗伯特·麦克法兰（Robert McFarlane）和麦克法伦的代表海军上将约翰·波因德克斯特（John Poindexter）认为如果美国与伊朗平静地谈判，用一定数量的武器交换人质的话，人质事件或许能解决，美国在中东的地位也能得到提高。舒特兹和温博格仅有的一次联合是反对麦克法兰和波因德克斯特。
麦克法兰和波因德克斯特下属的一个海军陆战队中校奥利弗·诺思（Oliver North）制定了一个运送武器换回人质和改变向Contras运送武器的程序以逃避美国法律的计划。他有可能得到中央情报局长威廉·凯西（William Casey）的支持。
当这一事实在1986年和1987年被揭露出来时，似乎又重新回到了20世纪70年代：大量秘密行动的滥用。现在代替了有毒的雪茄和黑手党伤人事件，美国人听到了关于麦克法兰秘密访问德黑兰的证词，他使用假名并携带着装饰有用冰糖做成的钥匙的巧克力蛋糕。一个特别辩护律师做的调查最终指控麦克法兰、波因德克斯特和其他10个人，包括几个来自中央情报局秘密行动处的高级官员。这些调查把注意力集中到在忠实执行法律中责任心和官员职责的重要性上来。对于9·11事件来说，伊朗—Contra事件的重要意义是它使得政府官僚体系的各个部分对于来自白宫的任何一个行动指令都抱有一定程度的疑虑。
当国家安全顾问的职责扩张时，这使得安全顾问的职员，即习惯被称为国家安全委员会职员的办事程序和结构变得更加正式。安全顾问改进了对总统指示的建议，由每位总统冠以不同的名称。对于克林顿总统，他们是总统决策指南；对于乔治·W·布什总统，他们是国家安全政策指南。这些需要总统批准的文件和许多其他的文件通常由一个机构间委员会处理，委员会由助理部长级别或仅在其下的部门代表组成。国家安全委员会职员有一个高级主任，他是这些机构间委员会的成员，通常是主席，他推动达成一致并代表国家安全顾问表达广泛的兴趣。
当克林顿总统就职后，他立即决定开始由白宫协调反恐。1993年1月25日，一个来自巴基斯坦的以色列极端分子米尔·阿迈勒·坎西（Mir Amal Kansi）在通往中央情报局弗吉尼亚总部的主要高速公路入口处开枪杀死了两名中央情报局雇员（坎西驾车离开很久以后在海外被捕）。仅仅一个月后发生了世界贸易中心爆炸事件，几个星期后，伊拉克密谋刺杀前总统布什。
克林顿总统的第一任国家安全顾问安东尼·莱克（Anthony Lake）挽留了布什政府负责处理犯罪、毒品和恐怖主义（一个经常被称为“毒品和暴徒”的部长职务）的官员，即经验丰富的理查德·克拉克（Richard Clarke）。克林顿总统和莱克请求克拉克在协调反恐中担任领导工作。不久以后，他成为最终被授以反恐安全小组（CSG）称号的一个中层机构间委员会的主席。我们后面要谈到在当时作为顾问和美国反恐行动主管的克拉克所进行的改革。
在解释由密谋刺杀布什总统而引起的对伊拉克的导弹空袭时，克林顿总统说：“从我们革命的第一天起，美国的安全就倚仗这样一条明确的信息：不要招惹我们。坚决而适度的反击是保护我们国家主权的关键，是传递给那些从事由国家资助的恐怖主义的人的一条信息，是对我们的人民进行更进一步的暴力的威慑，是对各国文明行为期望的肯定。”
在1995年的国情咨文中，克林顿总统承诺“全面立法以加强我们在对抗恐怖主义中的力量，不管他们的袭击是在国内还在国外”。2月，他给国会提交建议，扩展联邦刑事管辖权，使驱逐恐怖分子更加容易并采取行动打击恐怖分子的资金筹集活动。3月初，他提交了一系列加强的修正案。就在同时人们从来自东京的新闻中得知一个世界末日教徒麻原彰晃（Aum Shinrikyo）在地铁里释放了沙林毒气，造成12人遇害，几千人受伤。这一教派在日本拥有大量的设备和实验室，在全世界设有办事处，其中包括在纽约。不管是联邦调查局还是中央情报局都未曾听说过它。4月发生了俄克拉荷马城的默拉联邦大楼爆炸事件，最初对伊斯兰恐怖分子的怀疑是错误的，施放炸弹的人被证实是美国反政府极端分子蒂莫西·麦克维（Timothy McVeigh）和特里·尼古拉斯（Terry Nichols）。克林顿总统提议修正他早期的提案，为联邦调查局增加窃听和电子监视权力，要求爆炸物必须标有可追踪标志，另外不仅为联邦调查局和中央情报局而且还为地方警察局提供充实的追加资金。
第三部分：反恐怖主义的发展白宫（2）
克林顿总统1995年发布了一个秘密指示——39号总统决策令，命令说美国应该“阻止、击败和积极地应对所有对我们的领土和人民发动的恐怖主义袭击”。这一指示称恐怖主义既是国家安全事件又是犯罪事件，它为不同的机构分派责任。受到东京事件的警示，克林顿总统授予他自己的人员及所有准备侦察和处理涉及化学、生物或核武器的恐怖主义的机构以最高优先权。
在1995年和1996年，为拒绝恐怖分子避难，克林顿总统投入了大量的时间来寻求与其他国家的合作。他提议为联邦调查局大量增加预算，其增长的绝大部分被指定用于反恐。对中央情报局，他从根本上停止了削减拨款，并支持其为反恐补充资金的要求。
1996年再次当选后，在宣布他的新国家安全队伍时，克林顿总统提到恐怖主义在美国面临的几个挑战中占据首位。1998年，在本·拉登的“裁决”和其他警告后，克林顿总统采取了一项由他的国家安全顾问萨缪尔·伯杰（Samuel “Sandy”Berger）提交的建议，授予克拉克国家协调员的新职务，负责安全、基础设施保护和反恐。在39号总统决策令对于机构任务分配的基础上，他又发布了两个决策令，62号和63号：布置了十个反恐计划领域；增强了，至少是在名义上增强了，克拉克掌管这些任务分配的权威。由于特别关系到司法部长雷诺的一部分权限，这一授权是用精确而有限制的语言定义的。克拉克只能“提出”关于预算的“建议”以及在行动中“协调机构间委员会同意了的方针”。
克拉克还被授予一个在内阁级别首脑委员会中的席位以方便处理他负责的问题——这对白宫人员来说是极不寻常的措施。他的机构间委员会团体反恐安全组通常向次内阁级官员组成的副手委员会报告，除非伯杰要求他们直接向首脑委员会报告。63号补充命令对国家的关键基础设施作出定义，并讨论了保护它们的方法。这些综合在一起就是：两个命令基本上使司法部和联邦调查局负责国内，将海外反恐怖主义的任务交给中央情报局、国务院和其他机构，它们都处于克拉克和伯杰的协调之下。
1998年在海军军官学校的毕业典礼演说中克林顿总统解释了这些新的安排和他所关心的事情，他说：
第一，我们要采用新的综合的方法去加强打击所有形式的恐怖主义的战争：逮捕恐怖分子，不管他们藏在什么地方；与其他国家合作摧毁恐怖分子的海外避难所；在国内和国外快速而有效地保护美国人民免受恐怖主义危害。第二，我们要启动一个全面的计划以侦察、阻止、抵御对我们关键的基础设施、电力系统、供水系统、警察、消防、医疗服务、空中运输管理、财政服务、电话系统和电脑网络等发动的袭击。第三，我们要采取协同行动以阻止生物武器的扩散和使用，当一个流氓国家、一个恐怖分子组织或者一个国际犯罪组织施放这些可怕的武器时，我们要保护我们的人民……最后，我们必须做更多的工作来保护我们的人民免受生物武器的攻击。
很明显，总统对恐怖主义的担忧明显增强了。这种增强了的忧虑在1999年初变得更加明显，在国家科学院演讲时他表达了他最担心的理由，那就是在美国没有准备的情况下被恐怖分子使