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本）。奏章先送通政司转交内阁入奏，既不易保密，速度也很慢。
明太祖朱元璋为了防止宰相擅权，干脆取消宰相。皇帝与外界联系，了解下情的手段是批阅臣工的奏章。朱元璋每天要看的奏章太多，忙不过来，于是要求上奏的官员写出奏章题要，用黄纸贴在奏章文书的末尾，以便于皇帝阅读，称为“贴黄”。但是，皇帝光读内容提要之贴黄也还是忙不过来。朱元璋乃设大学士数名代替宰相做顾问，以内阁代替中书省。奏章经通政司转内阁，由大学士先阅读，然后在每一份奏章中夹上小纸条，签注意见，写出对该事的分析和建议，送皇帝裁定，这就是所谓“票拟”。
朱元璋不信任内外臣工，也不信任太监，他之后的明朝皇帝则不然，以为太监是最可爱的人，专门任用太监做监督。皇帝为了镇压官员中的反对派而先后建立了特务机关——锦衣卫和东、西厂，广布耳目，密探遍于国中。太监系统的特务机关，除了给民间制造白色恐怖以外，皇帝根本不能依靠他们了解外界的情况，只能造成太监窃取皇权的局面。明朝中后期，票拟由太监送达皇帝，并由太监在皇帝面前作解释，皇帝的旨意又是由秉笔太监来完成，或口头传达，即所谓“口含天宪”。明朝在太监刘瑾、魏忠贤等人专权时，言路不能畅通，皇帝的权力被太监窃取。
清朝统治者接受这个教训，严禁太监干政，也不再设立特务机构，主要是通过密折制度来了解下情。清朝沿用了明朝的票拟制度，但在具体做法上防止了明朝的弊病。明朝的奏章，只有奏本和题本，没有奏折。奏本和题本手续繁复，经过通政司和内阁，再送达御前，收复迟缓，容易造成泄密和壅蔽现象。
人们往往把“奏章”与“奏折”视为同一物的不同名称，这是误会。“奏折”一词始见于顺治朝，奏折也称奏帖。“折”即折叠之意，用折叠的纸缮写，可以舒展叠合，十分方便。清末，废题本，专用奏折。“密折”一词则始用于康熙朝。康熙帝曾经说： “密奏之事，惟朕能行之。前朝皆用左右近侍，四外探听，此辈专好颠倒是非，肆意妄行，援举奸佞，偾事甚多。”奏折是一种机密文书，可以直达御前，由皇帝亲自拆看，简便迅速而且保密性强，它是康熙帝加强皇权的一种有效的手段，更重要的是，这种手段有利于皇帝了解情况，不易为左右所蒙蔽。 密折制度当然比特务制度高明许多。明朝的东、西厂直属于太监，锦衣卫随意捕人，权力极大。清朝官员仅仅是传递情报信息，裁决之权仍在于皇帝手中。
康熙朝，专为皇家在江南采办物资的皇帝家臣，江宁织造曹寅和苏州织造李煦，就兼有为皇帝秘密搜集情报的职责。有一次，康熙帝在李煦的奏折上批示道： “朕体安，近日闻得南方有许多闲言，无中作有，议论大小事，朕无可以托人打听，尔受恩深重，但有所闻，可以亲手书折奏闻才好。此话断不可叫人知道，若有人知，尔即招祸矣！”
康熙帝在曹寅的奏折批示道： “朕体安善，尔不必来，可以密折请旨，凡奏折不可令人写，但有风声关系非浅，小心！小心！小心！小心！”
康熙帝曾批示户部尚书王鸿绪奏折： “京中有可闻之事，卿书奏折与请安折封内奏闻，不可令人知道，但有泄漏，甚有关系，小心！小心！”王鸿绪在奏折中写道： “臣此密折，伏祈即赐御批密发，并望特谕总管面交臣手，以免旁人开看之患。又折子封套之外，用纸加封，只写‘南书房谨封’字样，以隐臣名，合并声明。”
奏折最初为一种特权，仅限于少数内务府包衣、旗下家奴和亲信官员使用，他们与皇帝之间可以直接联系，他们的职务较低，便于监视地方官员的行动。地方大员如巡抚的奏折之权，是在以后。巡抚的奏报只能循例以题本或奏本的形式上达，以后才获准上奏折。若有上奏之事，可经过有权上奏折的官员代传，如江苏巡抚宋荦、张伯行的奏折就是由李煦代为呈进的。
地方和中央大员普遍获得奏折权，是在康熙五十一年前后。凡涉及机密事件，不便露章上奏者，皆可以亲自写具奏折上达。康熙帝还特别强调，官员一定要亲自书写奏折，词但达意，不计较字画工拙。有的武官不能亲自书写，可由亲近子侄代写，但必须在折尾加以注明，这些都是为了保密。
雍正帝继位以后，为了熟悉和掌握国家的各项事务，确知各种实情，将密折制度进一步扩大化和强化，他下令各省督抚密上奏折，“凡督抚大吏，任封疆之寄，其所陈奏，皆有关国计民生，故于本章之外，准用奏折。以本章所不能尽者，则奏折可以详陈，而朕谕旨所不能尽者，亦可于奏折中详悉批示，以定行止”，使得封疆大吏们普遍有了这一权力。
当然，要真正了解实情，必须是这些官僚能够汇报实情。怎样使官吏们都汇报实情呢？雍正帝的办法就是扩大上密折官员的人数。不久，他又将奏折这一权力进一步扩大，雍正元年（1724年）二月，雍正帝在给科道官员的上谕中说： “朕仰承大统，一切遵守成宪，尤以求言为急，在京满汉大臣，外省督、抚、提、镇仍令折奏外，尔等科道诸臣，原为朝廷耳目之官，凡有所见，自应竭诚入告，绝去避嫌顾忌之私，乃为尽忠。今着尔科道，每日一人上一密折，轮流具奏，一折只言一事，无论大小时务，皆许具实敷陈。其所言果是，朕即施行，即或不甚切当，朕亦留中不发，不令人知。倘有徇私挟仇等情，巧为渎奏，亦不能惑朕之耳目，折内之言不许与人参酌，如有泄漏或同僚知而言之，则同僚即可据以密闻，朕将两人之折合验，事情必不能隐讳推诿。”
皇帝要能够及时确知各处的实情，得到低级官吏的直接报告是很必要的。于是雍正帝又给予道员、知府、同知、副将一级的官员密上奏折的权力。据统计，当时上奏折的人数达到1000人以上。
这样做有明显的好处： 官员密折上奏，而且上奏的人很多，使得事情不好隐瞒，也不敢隐瞒。某件事在自己的职权范围之内，别人奏了，自己不奏，就是渎职。上奏之权没有人可以垄断，歪曲事实的奏报可能被其他真实的奏报揭露，所以普遍密奏也有利于皇帝了解事实真相。有一次，两广总督孔毓珣奏报，广东龙门营千总刘贵，在巡查中遇到匪徒，追捕时被杀身死，匪徒业已抓获，题请正法，并请治疏忽之罪。雍正帝批道： “地方上凡遇此等事件，但要据实奏闻，何罪之有？若隐讳支饰，则反获罪于朕矣！”
扩大密折网，是雍正帝加强集权的方式，使得下对上也可以形成某种权力，这种权力不是传统方式，如臣下对皇帝的“封驳权”，而是下官对上级或官员之间的监督权，并且监督权是通过皇权来体现的。下级官员对上级官员的监督权是皇帝给予的，他们往往是奉旨监督，奉旨打小报告。在封建时代，下级不可能公开地监督上级，密折方式能起到一定的监督作用，无疑是具有积极意义的。雍正帝以密折制度令文武互查，上下级互查，使以往只有上级监督下级的状况有所改观。下级属员向皇帝汇报主官的政绩，以便于皇帝了解臣工，听取多人的意见。这在封建社会也是一项有积极意义的改革。
官员们必须相互监督。为了加强对督抚大员的监督，雍正帝鼓励布政使以下的官员直接向他上奏折。他批示福建布政使黄叔琬的奏折说： “你等两司之职，向来不能直接上奏，现在特许你等密折奏达，但切勿借此挟制上司，而失属官之礼。若遇督抚有不合宜处，只可密行奏闻，不可向一人声扬。你但勉力秉公，实心效力，朕自能洞见也。”雍正帝一向非常自信，以为可以洞察一切。以前是上级监督下级，现在下级也可以监督上级，使上级官员对下级官员也稍知畏惧，不是畏惧下级本人，而是畏惧下级密奏。
《君臣道》第三卷以密折制度威慑地方大员（二）
密奏的主要内容是筹商、官吏考评、地方吏民动向等等。雍正帝的重大改革往往都是经过密折奏批，君臣反复密商而后决策的。凡是官员认为可奏之事，无不可以上奏。雍正帝对地方官员提出这一要求，他给陕西宁夏道鄂昌的批示说： “今许你等下僚亦得奏折者，不过欲广耳目之意。于你责任外，一切地方之利弊，通省吏治之勤惰，上司孰公孰私，属员某优某劣，营伍是否整饬，雨晴是否得时，百姓之生计若何，风俗之淳朴浇薄怎样。即使是邻境远省，以及都门内外，凡有骇人听闻之事，不必真知灼见，都可以风闻入告也。”密奏，已成为官员们的责任和义务，也不论分内分外之事。
凡臣下奏折所提之事不便处理，即将奏折留在宫中，称之为“留中”。
奏折既可以陈事，也可以论人或荐举人才。雍正帝曾下旨： “内而大臣以及闲曹，外而督抚以及知县，有适当人选，便可具折密奏。”两年后，荐举的范围也逐渐扩大，“京官自翰林、科道、郎中以上，外官自知府、道员、学政以上，武官自副将以上，旗员自参领以上，皆令各举一人。”
雍正帝考察“模范督抚”李卫，就是典型的奉旨密告。
李卫初任云南盐驿道时，雍正帝让云南永北镇总兵马会伯，查访李卫的行为。他在马会伯的奏折上批道： “近闻李卫行事狂纵，操守亦不如前，果然否？尔一毫不可瞻顾情面，及存酬恩报怨之心，须据实奏闻。”
马会伯据实回报： “李卫虽赋性急躁，貌似狂纵，却并非乖张悖谬，操守依旧如初。”
李卫任云南布政使时，与贵州威宁总兵石礼哈互相攻讦。二人并不曾共事，一在云南，一在贵