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雍正帝回忆起几年前，年羹尧和陕西巡抚噶什图就曾上疏，奏请将耗羡酌留，以便各官用度，其余则捐出以弥补亏空。这是针对当时吏治腐败，贪污风气盛行而提出的一项改革建议，想以此来减少地方官中饱私囊的现象。可是皇考圣祖不愿担当加赋的恶名，没有同意，批谕： “朕谓此事大有关系，断不可行。定例私派之罪甚重，火耗一项，特以州县官用度不敷，故于正项之外，量加些微，原是私事。朕曾喻陈瑸云： ‘加一火耗，似尚可宽容。’陈瑸奏云： ‘此乃圣恩宽大，但不可明谕许其加添。’朕思其言，深为有理，今陕西参出亏空太多，不得已而为此举。他们虽然是密奏，朕若是批发，竟视为奏准之事。加派之名，朕岂受乎？”故而此事罢论。康熙帝以为地方官吏只是“量加些微”，而不知实际情况是火耗没有一定之规，没有硬性的标准，反而便于吏役大收特收。这是康熙帝失误之处。
雍正帝又想到，去年湖广总督杨宗仁也提出了耗羡部分归公的建议。杨宗仁奏称： 地方上的公事开销，都是地方官勒派百姓供应，不如令州县官在原有的耗羡银内，拨出二成交到布政司库房，以充一切公事之费，此外私毫不许再加派捐。雍正帝甚表赞同，批道： “所言全是，一无瑕疵，勉之。”
现在诺敏的奏章又提出山西省改革的具体方案： 将全省耗羡银约50万两，悉数上交布政司库，然后从中拨出30万两作为办公用费以及各官养廉之用。20万两可作为弥补无着亏空之用。诺敏任山西巡抚之前，在户部供职多年，一向被同僚称为对财政“稽核有法”（用今人的话来说，叫做“懂经济”），这笔账还是算得很精的： 与其暗中收送陋规钱，何如公开给与养廉银？再以耗羡把多年的亏空补上。诺敏此议真是通权达变，于国计民生均有裨益，可将这事交九卿会议商讨，如行得通，全国各省都照此办理，官场贪风数年之内当熄灭矣。想到此，雍正帝感到十分欣慰。
为什么把这项开销称之为“养廉银”？要搞清楚它，有一些职官薪俸制度和官场钱权交易的基本情况，在这里必须费些笔墨来说明一下。
清朝沿用明制，实行职官底薪制，官吏正规的俸禄是非常之少的： 官级正一品，年俸180两；官级正二品，年俸155两；官级正三品，年俸130两；官级正四品，年俸105两；官级正五品，年俸80两；官级正六品，年俸60两；官级正七品，年俸45两；官级正八品，年俸40两；官级正九品，年俸33两。另有俸米若干石。对于他们来说，这些钱粮实在太少了，既不能养家糊口，也不敷日常费用，连骑马坐轿都不够开销（无怪乎清官如于成龙者，出远门时常常骑一头毛驴）。
中央大员和地方督抚大吏，往往家中人口众多，日常开支浩繁（所以像于成龙、汤斌一类的清官，在外任职时，总是不带家属或少带家属，不雇佣人或少雇佣人，多用家人办事，以节约开支），180两银子的年俸，有时还不够官吏们一天的开销。不可思议的是，连办公费也要从正印官那少得可怜的年俸里开销，因此他们必然要以种种方式去弄钱。而最方便、最有效的方法当然就是以权易钱，借办公事之便，向下级官衙勒索陋规，下级再向下级索求，一直压到县衙一级。为了应付陋规，县官役吏势必向百姓勒索耗羡。
何谓“耗羡”？古代官府向百姓收税，大多为粟米、布丝等实物，这些东西都由百姓自行运送到官府。明代实行一条鞭法以银两代替实物，于是在正税之外还增加了“耗羡”，又叫“羡余”，是一种附加税，用来补正税之不足。因为征税这项工作有许多的开销，如手续费、杂费以及保管解运费等等，这些开销都要由纳税人承担，所以要额外的多收一些。官吏征收之后不必把多余耗羡上缴，可以留作办公费用。
耗羡之中“火耗”所占比例最大，州县官从百姓手中征收来的地丁钱粮，大都是成色不等的散碎银两。而解到藩库的银子必须是重量相等，成色一致的银锭。因此州县官就要将征收来的碎银重新熔铸，税银在熔铸过程中的损耗，称之为“熔销折耗”，为此，税吏要向老百姓额外多收一些来补偿耗蚀。正常比例应是所收正税的十分之一，称“加一耗”，或者十分之二也不为过。朝廷并没有硬性规定一个统一的火耗率，地方官吏可以根据自己的需要自主决定。
正因为火耗的征收多寡，没个准谱，地方官吏往往狂征滥派，无法无天。正如康熙朝监察御史李发甲所说： “每岁民间正项钱粮一两，有派至三两、四两、五六两以至十两的。而于朝廷正供之外，辄加至三倍、四倍、五六倍以至十倍不止，致使百姓不苦于正额之有定，而苦于杂派之无穷。”
康熙朝另一位大臣赵申乔也曾经指出：
惟横征私派之弊，其祸尤烈！如收解钱粮，私加羡余火耗，解费杂徭，每浮算额数，以致公私一切费用皆取给于里民。若日用之米蔬供应，新任官吏之器具案衣，衙署之兴修盖造，宴会之席面酒肴，上司之铺设供奉，使客之小饭下程，提事之打发差钱，戚友之抽丰供给，节序之贺庆礼仪，衙役之帮贴工食，簿书之纸札心红，水陆之人夫答应，官马之喂养走差，以及保甲牌籍、刊刷邮单、报查灾荒、编审丈量等项，皆有使费陋规，难以详细枚举。总之，无事不私派民间，无项不苛敛百姓，而且用一派十，用十派千，以饱赃官婪蠹之贪腹，嗟嗟小民，膏血有几，而能满足此漏卮巨壑哉！
康熙帝认为，耗羡的问题由来已久，向来是地方官私征私用，是地方上的私事，应该给地方上这种自主权，还是不管为好。既然皇帝找不出办法治理积弊，采取放任自流的态度，于是就造成了地方官吏私征滥派，没有限制和约束的现象，康熙帝虽然知道百姓疾苦，但也无可奈何。
雍正帝于元年元旦谕告地方官文告中说： “今钱粮火耗，日渐加增，重者每两加至四五钱，民脂民膏，何堪酷剥，至州县差徭，巧立名色，恣其苛派，竭小民衣食之资，供官司奴隶之用。”其实，一两正赋加四五钱火耗不算多，超过正赋数倍之多的事情他也许不知道，他所了解的情况是经过淡化的。不过，比起那些假装不知下情，而真不懂经济的统治者，他还算是明察。
现在诺敏提出，要求将山西各州县全年所得的耗羡银，全部上交布政司，一部分用做抵补前任所留无着亏空，一部分分给各官用做养廉银，补助官吏的生活和办公费用，以此来代替陋规钱，使他们保持廉洁。
以耗羡弥补亏空，以耗羡代替陋规，这是一个现实主义的办法， 既可以纠正历史遗案，又能够防范新的弊端。耗羡归公，把地方官吏暗中无节制的苛取，变成国家公开的有限量的征收，财政透明化，不能说不是一个进步。雍正帝说： 实行养廉银制度的好处是“上不误公，下不累民，无偏多偏少之弊，无苛索横征之扰，实在是通权达变之善策。”
雍正二年（1724年），河南巡抚石文焯，上了一封奏折，称该省共有耗羡银四十万两，给全省各官养廉银若干，各项杂用公费若干，下余十五六万两，解存藩库弥补亏空，因此办公费用都出在耗羡内了，不再议捐搜括民间。雍正帝批示道： “此奏才见着实，非从前泛泛浮词可比，封疆大吏，原应如此通盘合算，如何抵项，如何补苴，若干作为养廉，若干作为公用，说得通，行得去，人心既服，事亦不误，朕自然批个‘是’字。”
《君臣道》第三卷诺敏、高成龄首倡养廉银制度（二）
山西与河南率先实行了火耗归公和以养廉银代替陋规的廉政改革。河南巡抚石文焯奏请，将沿旧例收受的全省火耗的十分之一共3万两，作为巡抚的养廉银。虽然超过了一般巡抚养廉银的一倍，但是雍正帝立即照准，并说： “即使加倍也未尝不可，但此外必须一无染指，方见操守，与其私以取之，何如明以与之，此所谓厚俸以养廉。”因为即使厚俸，比起河南巡抚过去所收受的各项陋规20万两也少得多了。高官的收入无论多寡，问题的关键在“明以与之”四字。高官的收入透明化公开化，在中国历史上历朝历代都没有过，雍正帝的改革可谓是绝无仅有。过去都是搞“双轨制”，一边透明，一边模糊。山西实行的改革也取得了一定的成效，全省耗羡扣除亏空和养廉银以及各种杂费之外，尚余白银27541两。
就全国是否实行耗羡归公和养廉银制度的问题，雍正帝命六部九卿会议具奏。虽然人们都看到山西的改革是行得通的，然而，这项改革触及到他们的切身利益，就不赞成了。大臣们考虑问题的出发点与皇帝考虑问题的出发点不一致。因为几乎每一个官员，在其宦途生涯中，总是同时处于馈赠与受馈赠的双重地位中，从根本上说也是他们做官（归根结底是做人）的目的。对于大多数官吏来说，当官不求发财，当官还有什么意义？千里做官所为何事？收受陋规正是做官的主要工作——办公有表面形式与实质内容之分，做事与收钱，是分而又合的一体两面。耗羡归公，财路就从根本上被截断了，他们岂能同意？大臣们提出种种理由加以反对和阻挠。
九卿奏议发到山西，巡抚诺敏感到压力很大。山西布政使高�