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3年，它代替了被废弃的旧制度。而那个旧制度规定所有的联邦工作人员每4年都应全部更换一次。现在，作为雇佣的条件，褒奖代替了政治。
但是在1919年，一名国会议员在众议院发言，抨击所有政府未能消除的谬误：“他们在各个部门里浪费时间，答复那些并不需要答复的信件，愚蠢地假装工作，而这些工作其他雇员还得重做一遍”。
59年后，卡特总统对国会抱怨说：“提升或调离那些不合格的雇员很容易，而要开除他们则很难。出于正当理由要解雇某人可能要花3年时间……经营农场不前能是这样，经营工厂不可能是这样，运作一个政府也当然不应该是这样”。
机会均等法案给围绕文官制度的纠纷增添了更大的难度。一位想要解雇一名不合格少数族裔职员的行政官员可得仔细斟酌一番。如果这位不合格者以种族歧视的理由提出申诉，这位行政官员将不得请他自己的律师来为自己辨护。假若判决结果不利于他，那么他可能失掉工资或职位。
1978年，超过280万人拿着政府工资，山姆大叔计划以“工作效率低”为由裁减119人。这年晚些时候，卡特促使国会出台了公职人员制度改革，在接下来的措施中，有214名雇员因为这一理由而被解雇。以前还没有采取过这样大规模的行动。但这只是隔靴搔痒，总统依然没有接触到这一巨大实体的内核。
才能平平的联邦工作人员据说某种程度上挣得比私营企业同样水平的人多。但高水平的联邦雇员就要比他们在外面挣的少得多。
联邦养老金一般比私营企业的要丰厚；近年来，随着生活费用增加，对99％的联邦雇员每年都增加了补贴。真的有必要给他们那么多的津贴和那么好的待遇吗？
在卡特政府里，卡罗尔·福尔曼负责农业部的食品检查和消费者权益。她曾谈到：“我有10，000名雇员，一些人兢兢业业，一些人富有才干，但还有一些别的人。”
政府里人浮于事和紊乱不堪的状况比那些致力于本职工作的人们更引起公众的注意。美国人几乎不了解本国外交人员的规模数量直到被扣人质从伊朗返回。几乎没有人知道，一些年轻律师拒绝了大企业的丰厚待遇，用法律来帮助穷人。公共卫生领域的医生每天默默无闻地做着防制传染病的工作，而当有一天他们的工作出现失误时，却引起舆论的批评。那些放弃企业待遇优厚的工作、在政府里努力工作或打发日子的男女，从来不在报纸上占一席之地，直到有一天他们中的一个因贪污受贿而被曝光。
大多数政府的研究学者认为困扰政府的麻烦并不是那些好的、坏的或冷漠的官员，而是培养滋生他们的那种混乱体制。
我们所拥有的是一座庞大的、令人难以置信的、摇摇欲坠的房子，随意添加的附属建筑、导向不明的走廊和互不连接的房间将其分割得面目全非。这座房子因这些年来添了无数的孩子而随意地扩大容量，而大多数孩子是超生的。这里没有家庭计划，也没有建筑师。
“国会有权、但没有一种因素促使它对官僚体制进行协调控制，而总统有这种要求和动机，但却无权来扼制官僚体制，”政治学家莫里斯·费奥里纳这样说道。
国会可以通过财政拨款权新设、改组或者终止一个机构。而总统只能寄于希望动员舆论才能做到。总统寻求连任并寻求希望后身后留名。国会议员寻求连任，但并不是535人中的每一个人都想使自己流芳百世。国会议员们获得连任，不是因为历史赐予他们机遇，而是因为他们给自己的选区带来了邮局、污水处理系统和水坝。
言归于此，一般说来每个人都会同意存钱的观点，但也有例外。科罗拉多利的纳税人可能不会因削减上交纽约的城市复兴基金而流一滴眼泪，但别去碰它的水利工程计划。来自农村的国会议员投票支持模范城市计划，而作为交换，城市的国会议员则赞成向农场提供资助。“这里用去10亿美元，那儿用去10亿美元，”埃 弗雷特·迪克森说，“不一会儿你就会涉及到真正的钱的问题。”
即使心地纯洁也不能逃脱政治的巨大影响。两位共和党强硬派参议员（杰西·赫尔姆斯和罗伯特·多尔）竞争管理政府和公众事务的农业部助理部长的职位。里根政府把这个职位分成两半，解决了这个难题，但薪金却没有分成两半——每人一年将获得52，750美元的薪金。
我们被告知，一个选民代表联邦预算里的每一个美元。每个人似乎都有一个强制性的理由，但是选民并不总是今天的决定性力量。
美国医疗署一度反对把医疗保险作为社会化的一剂良方，现在则反对削减医疗保险费用，因为这关系到很多医生的收入。
1978年下了一场大雪，密执安州的许多城市要求联邦拨款援助扫雪工作。1979年雪又下得太小，密执安州的滑雪地区也要求联邦援助。不论下雨还是出太阳，山姆大叔经常发现自己处于进退两难的境地。
如果它坚持用较多时间去审查要求福利救济者的资格，他会眼睁睁地看着他们中的一些人处于饥寒之中吗？如果他不为克莱斯勒公司担保贷款，它对数千名汽车工人失业流落街头负有责任吗？如果它把一个诈骗食物兑换券的母亲送进监狱，难道它不为领养她的孩子们的家庭支付更多的费用吗？如果它削减对商用船队和航空业的补贴，在下一次战争中它还会有足够的船只和飞机吗？
总统们来来去去，但在华盛顿仍然保留着永久的官僚体制。它有自己的思想、力量、内部的资源、与国会关键人物的密切联系、以及生存下来的足智多谋的策略。没有什么能象总统试图削减自己的预算那样能唤起人们对官僚主义者花样百出的记忆。
如果要求美国铁路公司削减多余的运作开支，那么该公司就会提出一项冠冕堂皇的计划：终止穿过国会的大人物们居住区域的铁路运行路线，而这是那些官僚们决不会同意的。如果要求内政部节约开支，那么它就会下令让国家公园早点关门或关闭华盛顿纪念碑的电梯，而无论哪一种做法都是公众不能接受的。
将军们是精于此道的老手，尽管近来他们没有这样做。如果一名五角大楼的将军被要求削减费用，他会顺从地站在一个拨款委员会的前面，而他已经私下里向委员会主席透过风，然后他虔诚地说，是的，他会让总统满意。但继续问下去时，他的表情会变得非常痛苦，直到最后，在一片坦率的气氛中，他以平静的语气告诉大家，削减费用会使美国整个东海岸无人防卫。
像一个银行保险库的轮子和计时装置一样，深陷入这个永久性政府的内部事务中，权力和专长“铁三角”仍在平和有序地忙碌着，丝毫不在意转瞬即逝的选举之声。
在这三个角落里，有运作具体计划的官僚、支持该计划的国会大人物和从中牟利的特殊利益团体。他们为共同的利益和生存结合在一起。他们甚至可以公然对抗总统。
布赖斯·哈罗在华盛顿待的时间几乎同那座纪念碑一样长，他曾在国会山上工作，在艾森豪威尔和尼克松政府都担任过要职，他把这种三角关系比喻成蜜蜂的复合物。
“他们就象蜜蜂列队围绕着一朵花，他们抚摸它，榨取它，让它产出蜜来。他们来自政府的所有部门，他们并不关心谁是总统，谁是内阁成员。在很大程度上说，美国是被这些群体控制着的。
让我们从一名行政官的低等秘书开始来谈谈农业部吧。我们叫他杰克·布朗……
杰克认识每个人。他认识他部里那些依赖他的关键人物。他也认识管理和预算局的约翰·多伊和霍勒斯·史密斯。他们因为农业预算问题在一起工作了多年。他们互相合作得很好。
杰克·布朗也认识比尔·戈登，他是众议院有关农场拨款的小组委员会的一名经验丰富的专家。杰克、约翰、比尔以及他们的妻子一起参加同样的会议，参加棉花委员会的会议，大豆委员会会议，农民协进会以及农业局的会议。
“每个人都互相认识，而且他们相处非常融洽”。哈罗推断出结论，“他们都在榨取同样的花朵。”
越来越多的职业官员是那些受过科学和技术专业训练的人。他们也在寻找机会把自己的专长应用在政府里。在国会、州政府和地方政府里都有这样的人。他们形成了一个总统、国会、州长和市长都得依赖的专家网络。他们说自己的语言。他们互相支待，任用有时候并不为他们工作的人。
肯尼迪的助理劳工部长、参议员丹尼尔·莫伊尼汉说，过去是“当劳工部需要一个政策的时候，它就出台一个，你可能会说，这是来自于劳联—产联”；现在它靠自己内部的专家来制订政策。
塞缪尔·比尔这名哈佛的政治学教授坚持说，大多数伟大社会计划都是来自于政府里的专业人员，而不是憧憬这些计划的社会大众。
“在卫生、住房、城市复兴、高速公路、社会福利、教育和贫困诸领域，有很多政府机构的人士根据专业和技术知识处理事情。他们设计新的纲领，开始让这些纲领引起总统和国会的注意，并且继续游说总统和国会通过这些议案。”
是这些政党的纲领产生了选民，还是选民引出了政党纲领。不论是谁在先，不管是先有鸡还是先有蛋，反正我们现在在华盛顿已有一大群雏鸡了。并且他们都知道如何去游说以通过这些纲领，他们都知道如何就支持或�