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尽管奥古斯都认为军事力量是最牢固的靠山，他却明智
地认为，它是一种可厌的统治工具而拒绝使用。以古代倍受
尊敬的行政官的名义进行统治，并巧妙地在他个人身上体现
出开明的司法制度的光辉，既符合他的天性，也符合他的政
策的需要。正是因为抱着这种想法，他听任元老院加之于他
终身享有的执政和司法的双重权利，这权利他后来的继位者
全都同样享有。执政官接替了罗马君主，并成了国家威严的
代表。他们监督着各种宗教仪式的进行，征募和统领军队，接
见外国使臣，主持元老院和人民议会。国家财政的总控制权
掌握在他们手中；他们虽然很少有时间亲自过问公正执法的
事，他们却被看着是法律、正义和公众安宁的最高保护者。这
些还只是他们的一般权限；而在元老院授权给第一个执政官，
由他负责国家安全以后，这一条文便使他立即超越一切法令，
为维护自由，暂时行使着专制的权力了。保民官的性质，从
各个方面讲，与执政官是不同的。前者的外貌谨慎、谦虚；但
他们的为人是神圣不可侵犯的。他们所掌握的权力主要是为
了反对而不是为了主动采取行动。按规定，他们的责任是维
护被压迫者的利益，赦免某些罪行，对人民的敌人提起公诉，
以及在他们认为必要时，只需一句话就可以停止政府的一切
活动。只要共和国还存在，种种重要的限制都能使不论是执
政官还是保民官可能通过他们的司法权力产生的危险影响受
到削弱。首先，当选后一年的任期届满他们的权力便终止了；
其次，前者的职权由两人分担，后者更分属１０个人；而且由
于他们的利益在公、私两方面都互相冲突，他们的这种对立
状况，在绝大多数情况下，不但不会削弱，而反倒加强了宪
法的稳定性。但是，如果执政官和保民官的利益联合起来，如
果它们的权力又终身落在一个人手中，军队的统帅又同时既
是元老院，又是罗马公民大会的主事人，那就根本不可能阻
止他行使帝王的特权，也极不容易对他的这种权力加以限制。
在这些愈集愈多的荣誉之外，奥古斯都的政策很快又使
他获得了最高祭司长和监察官这两个显贵和重要的头衔。前
一职位使他有权处理有关教会的一切问题，后一种则使他有
权随时检查罗马人民的行为和财产状况。如果这许多互不相
干的独立的权力出现了彼此不完全协调的情况，温驯的元老
院便随时准备作出最大限度、异乎寻常的让步以求尽可能加
以弥补。罗马皇帝，这些共和国的最高负责人，被免除了许
多给他带来不便的法令的限制和制裁；他们有权召开元老院
会议，可以在一日之内提出几个不同的动议，有权推荐接受
国家荣誉的候选人，扩大城市的范围，凭他的意愿处置国家
财政收入，对外宣战或停战，批准和外国缔结的条约；而且
还有一个包罗极广的条文，允许他们有权，在他们认为有利
于帝国，于公事、私事、于人事或神事有好处的时候，按自
己的意愿处理一切问题。
当有关国家行政的种种权力全集中于这帝王般的执政官
一身的时候，共和国的一般执政官便全都退居幕后，完全失
去活力，也几乎无事可做了。奥古斯都十分认真和细心地把
古老的行政单位的名称和形式全都保存下来。原来的一定数
目的大小执政官和保民官每年都得举行就职仪式，继续干一
些完全无关紧要的工作。这类荣誉对好虚荣而又抱有野心的
罗马人仍具有极大的诱惑力；而那些帝王们自己，虽然终身
享有担任执政官的权利，却常常也极愿不惜屈尊和一些最有
声望的公民们一同分享那一年一度宣誓就职的荣耀。在选举
这些执政官的时候，奥古斯都统治下的人民，全都可以尽情
揭露失控的民主所造成的种种危害。那位狡猾的君王，不但
丝毫不会表示出不耐烦的神色，却总是十分谦恭地为他自己
和他的朋友拉选票，一丝不苟地和一般的候选人一样参加一
切活动。在他后来的统治期间，他所采取的把一切选举都改
在元老院进行的第一个步骤，最早也许是他的议会提出的，于
是公民大会便从此永远消失了，皇帝们也便从这个危险的群
体中脱离出来，这个群体不仅并没有恢复自由，却只是干扰
了，也许还几乎破坏了已建立的政府。
马略和恺撒，通过宣称自己是人民的保卫者，推翻了他
们的国家的宪法。但是一旦元老院受到压制，并被解除武装，
这样一个由五、六百人组成的议会，马上便会被看作是一个
更易于对付、更有用的统治工具。奥古斯都和他的一些继承
者都完全是在元老院的声威的基础上建立起他们的新帝国
的；他们在任何场合也都不会忘记使用贵族的语言和原则。在
行使他们自己的职权的时候，他们总要听取大国民议会的意
见，在至关重要的战争与和平问题上，更似乎是完全听从它
的决定。罗马、意大利和内地各省全都处于元老院的直接管
辖之下。有关民事问题，全由最高法院最后裁决，至于刑事
问题，如罪犯是一些具有一定社会地位的人，或犯罪行为威
胁到罗马人民的和平和尊严，则将由一个专门为之组成的法
庭来审理。行使司法权力竟慢慢变成了元老院经常为之忙碌
的一项严肃工作；在他们面前提出的一些重大案件的辩护词
集中表现了古代的出色的辩才。元老院既是国务会，又是判
案的法庭，自然享有相当大的特权；但从它实际应该代表人
民的立法权力来讲，君主的特权也只存在于这个议会之中。一
切权力都需由它授与，一切法令得由它批准。常委会规定在
卡兰茨日、能日和艾茨日每月举行三次。会上的辩论大体上
是不受限制的；那些以元老的名誉为荣的君王们也和其他元
老同坐在一起，参加表决，赞成或反对某一议案。
帝国体系概况
这里打算用几句话再简单讲一讲帝国结构的概况；这一
套组织系统是由奥古斯都建立的，后来的那些深知自己的利
益所在，也知道人民利益何在的君主也都依样奉行，整个这
一套，我们完全可以称之为在共和国形式掩盖下的君主政体。
罗马世界的主子们把自己的王座安置在一片黑暗之中，让谁
也看不见他们的无可匹敌的力量，谦恭地自称是元老院负责
的执事，他们决定，同时也服从元老院制定的最高法令。
法庭的外貌和行政机构的形式是互相适应的。如果除掉
那些由于一时愚蠢不惜破坏一切自然和社会法则的暴君，皇
帝们，对于那些可能激怒国民，而又无助于增大他们的实权
的空排场是十分厌恶的。在一切日常生活活动中，他们都装
着和他们的臣民不分彼此，保持平等的互相拜访和宴请的关
系。他们的生活习惯、他们的宫殿、他们的餐桌也都不过和
一些十分富有的元老大致相同。他们的家庭，不论人数如何
众多或多么豪华，全不过由家养的奴隶和被释放的男奴组
成。奥古斯都或图拉真因不得不雇用一些最下流的罗马人承
担那类奴仆工作，可能会不免感到脸红，在现代英国的一位
有限专制的君王的家庭和卧室中，这类工作却是最体面的贵
族们全都求之不得的。
让人把皇帝神化是他们的行为中唯一脱离惯常的谦虚谨
慎态度的一个例证。这种下流的、亵渎神灵的献媚方式的创
始者是亚洲的希腊人，而第一批被神化的对象则是亚历山大
的继承人。这种做法是很容易从帝王转移到亚洲的总督们身
上的；罗马的行政官便常被通过一连串的建坛、建庙、举行
庆典、供奉牺牲的闹剧而被尊为地方神灵。十分自然，那些
君主们是不会拒绝前执政官们已经接受过的荣誉的；不论是
前者还是后者，从各省获得的这种神化的荣誉所表现的，倒
不完全是罗马人的奴性，而更是政府的专制。但那些征服者
很快便开始对被征服民族的谄媚手法进行模仿了；第一个恺
撒的目空一切的气质使他轻易便同意了，在他活着的时候，让
他在保护神中占据一个席位。他的较为温驯的继承者拒绝了
这一十分危险的狂妄作为，而且其后除了疯狂的卡利古拉和
图密善之外，再也没有人恢复那一做法。奥古斯都也确曾允
许某些省城给他建庙，但条件是对君主的崇拜必须和对罗马
的崇拜联系在一起；他允许人们进行可能是以他为对象的迷
信活动；但他感到仅由元老院和人民把他作为一个人来崇拜
也就够了，明智地把是否应公开将他神化的问题留给他的继
承者去考虑。任何一个生前死后不曾被视为暴君的帝王死去
以后，元老院一定严肃宣告他已路身神灵之列，这早已成为
一种习惯了；被尊为神的仪式总是和葬礼同时进行。这种合
法的，但似乎应该是不明智的渎神活动，与我们的较为严厉
的生活原则难以相容，只是天性驯良的多神论者虽略感不满
却仍表示接受；不过这却被看作是出于策略上的需要，而并
非正规的宗教活动。我们如果拿两安东尼的美德和赫耳枯勒
斯或朱庇特的恶行相比，那自然是对那些美德的玷污。甚至
恺撒或奥古斯都的性格也远远超过了民间所祀奉的那些神
明。前面的这些人生活在那么一个开明的时代，只能说是他
们的不幸，因为他们的一切作为都已被如实记录下来，使之
不可能像热情的普通平民所希望的那样，随意掺进一些神话
成份和