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此年秋收，粒棵不纳于田主”。对此种情况，康熙也承认，“蠲免钱粮，但
及业主，而佃户不得沾恩。伊等田租亦应稍宽”。于是下令规定，“嗣后凡
②
有蠲免钱粮，合计分数，业主蠲免七分，佃户蠲三分，永著为例” 。佃户所
蠲免的三分，从田租中扣减，多少减轻了佃户的负担，相对缓和了阶级矛盾。
蠲免毕竟是消极的。为了根治水灾和沟通漕运，康熙对黄河进行了整治
工作。康熙初期，黄河泛滥对沿河各省人民的生命财产和农业生产构成了严
重威胁。康熙元年（1662年），黄河决口，大水冲倒郑州城，“中牟县去十
之七”。江淮一带，康熙六年桃源决口，洪泽湖猛涨，“高邮水高几二丈，
③
城门堵塞，乡民溺毙数万”；康熙九年淮黄暴涨，淮扬地区“百姓田亩庐舍
④
被淹”。黄水泛滥也威胁着漕运。于是从康熙十六年起，委派原安徽巡抚靳
辅为河道总督，开始修复淮黄故道的工作。靳辅在施工上贯彻康熙“不扰民”
精神，尤其改顺治时的民夫金派为雇募，使治河达到了较好的经济效益和政
⑤
治效果。康熙的心事也算最终了却 。
康熙五十一年 （1712年），开始实行“盛世滋生人丁，永不加赋”的赋
役政策。其根据是，“海宇承平日久，户口日增，地未加广，应以现在丁册
①
定为常额。自后所生人丁……谓之盛世滋生人丁，永不加赋” 。依照内容，
国家丁银征收，被固定在按康熙五十一年丁册应征总额上。尽管这并不是免
除丁银，但随着全国丁口的增加，丁税分担从整体说，应该是相对减轻了。
“户口日增，地未加广”，透露着一位君主的忧患意识，“永不加赋”则是
清圣祖对其后世子孙唯一垂留的祖法，咸丰以前的清帝都不敢妄行增加。
④雍乾时期赋役制度的改革和永佃制的发展。雍正时期的赋役制度改
革，恰恰是从“盛世滋生人丁，永不加赋”的技术性问题开始的。因为当丁
银维持常额不变时，丁口必须维持在“现在丁册”水平以上，才能减轻税负。
这从全国来说，减轻的趋向是明显的，但从局部来说则不一定。清代的地方
基层行政组织沿袭明代的里甲制，户口和赋役由里甲专管。当一甲在册人丁
因死亡或免役（年满60）减少时，必须有可顶补的“滋生人丁”（16岁），
才能维持原来的税负水平。当时规定的顶补办法是，先由本户新添者 （“丁
系于户”）顶补，如本户没有，由亲族丁多者顶补，如还没有，由同甲粮多
① 《雩都县志》卷一三。
② 《清圣祖实录》卷二四四。
③ 《清史稿》卷一二六。
④ 《清圣祖实录》卷三三。
⑤ “朕听政以来，以三藩及河工、漕运为三大事。夙夜廑念，未尝偶忘，曾书而悬之宫中柱上”（清阮葵生：
《茶余客话》卷一）。
① 《清史稿》卷一二一。
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者顶补。这样，就发生了如下情况：一甲之内滋生人丁多，除顶补外，尚有
余丁，按丁税原额分摊，税负就轻；一甲之内滋生人丁恰够顶补，税负不变；
一甲之内滋生人丁少，丁多者亲族或粮多者负担就较重。而且，若由同甲粮
多者顶补，则又是将丁税移到了地税。很自然，这种顶补办法会造成税负不
均和征收上的不便。另外，地方的下层官吏往往通过造册从中舞弊，或同缙
绅地主勾结将后者税负转嫁到百姓头上。特别是，当人户因各种原因流散时，
①
就会出现“户倒累甲”、“丁银难收”的局面。这不仅引致农民抗税，而且
影响财政收入。
雍正即位 （1723年）后，为稳定国家丁税收入，开始推行“摊丁入亩”
②
制度，下令各省“将丁口之赋，摊入地亩输纳征解，统谓之地丁”。在中国
封建晚期，封建的人身依附关系已逐渐松弛，将固定的丁税摊入当地的田赋，
将它和土地捆绑在一起，是最牢靠的办法。
至于具体计摊方法，政府不作统一规定。因此当时在福建、山东、河南、
河东、河西、江西、广西、湖北等省采取的是按田赋银（两）计算应摊丁银。
江苏、安徽以税田 （亩）为基础，参考土地等级，计算应摊丁银。湖南等省
则以地粮 （石）为基准，计算应摊丁银。由于各地丁税额是既定的，不管哪
种方法，都极为方便。
“摊丁入亩”制度的施行，也是对各个阶层利益的调整。它客观上体现
了地多多负担，地少少负担，没地不负担的合理承担原则。根据雍正六年（1728
年）和乾隆元年（1725年）规定，缙绅地主必须按占有土地计摊丁银。自耕
农土地有限，影响不大，如山东按田赋银 （两）计算，应摊丁银为1钱1分
5厘，湖南按地粮 （石）计算，应摊丁银为1毫到8钱6分。至于无地的佃
农，就不再负担丁税。
雍乾时期赋役制度的另一项改革，是实行耗羡归公。所谓耗羡，就是官
府在征收钱粮时加收的预计损耗结余。预计损耗包括：碎银铸成银锭时的“火
耗”，粮食储运过程的“雀耗”、“鼠耗”，以及“脚耗”（脚钱）。这些
名目由于被正式列作附加税，因而同田赋发生联系。但朝廷对各种损耗率没
有统一的法令规定，耗羡就成了合法的贪赃来源。顺治初期曾一度禁止征收
火耗，但始终没有禁绝。康熙在整理田赋中，也曾想禁收火耗，曾两次申禁，
并许民以控告之权，但后来也不了了之，所谓“居官但在地方安静，即于火
①
耗些微取之，有何不可”。康熙的暖昧态度，客观上对官吏的任意加派起着
怂恿作用，以致有些州县官征收火耗有“每两至四五钱，等于半倍田赋”，
②
在偏僻州县甚至“税轻耗重，数倍于正额者”。康熙后期在一些地方发生的
农民暴动，与地方官员借火耗勒索也有关系。如康熙五十六年（1717年）在
③
河南省宜阳、渑池等县就发生了农民反抗“以火耗等项借端取银“的暴动。
康熙对这种弊政的容忍，唯一可解释的原因是清初官员的俸禄太低。当时京
官位极人臣的一品官，年俸银不过180两，七品45两，另按俸银每两给俸米
① 清王庆云： 《石渠余记》卷三。
② 《清史稿》卷一二一。
① 《康熙起居注》三册，第二四六三页。
② 《皇朝经世文编》卷二七，钱陈群《条陈耗羡疏》。
③ 《东华录》康熙卷二○。
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④
一斛。外官俸银相同，但无禄米 。
雍正为澄清吏治，健全财政制度，实行了耗羡归公制度，其要点是：将
官吏的恣意加派划一为法定税率，每两加收火耗1—2钱；耗羡额除部分留归
地方作公费使用外，其余一律上缴国库；从上缴银两中提取一部分，作为各
级官吏额外津贴，名为“养廉银”，也就是把康熙的“暗贴”变为明贴。当
时的养廉银，从数字上看是惊人的。七品知县年俸银45两，养廉银可达1200
两。而官秩越高，差距越大，河南总督田文镜年俸银150两，养廉银竟达28900
⑤
两 。
显然，封建王朝的任何制度改革，无不从巩固封建统治着眼。摊丁入亩
既保证了田赋收入的稳定，在一定程度上也缓和了阶级矛盾，使工匠和佃农
摆脱了丁银负担。耗羡归公还调和了统治阶级内部的矛盾。
关于永田制，它在宋、明时代就已经有了。雍乾时期，随着商品生产的
发展，地主经济受到侵蚀，土地转移频繁。租佃关系也随之由过去的佃仆、
庄奴、伴当世仆等封建人身依附关系转变到单纯纳租关系。有意思的是，在
这一过程中，从奴隶制飞跃到封建制的满清君主还起着积极的干预作用。雍
①
正五年 （1727年），谕内阁，将“徽州府伴当、宁国府世仆”开豁为良。
后至嘉庆十四年（1809年）又再度开豁为良一次。然而，随着世代相仍的隶
属关系的废止，过去不存在的“佃权”问题，现在成了佃户与地主斗争的焦
点，并在这基础上出现了为保护各自利益的押租制与永佃制，佃权形态越来
越复杂。
雍乾时代的押租制，是地主阶级在失去超经济剥剂特权后，依靠对土地
的垄断维持