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7 因此，法院并不关涉文官本身，它们只关涉某一官员是否是
国王的仆人。一旦完成这个不容易的任务，＇8＇就不必考虑他
是大臣还是文官，或是哪一类的文官。因为无论在哪种情况
下，他对过错承担的责任都是相同的，而且其权力或是女王
的，或是女王任命的大臣的，例如邮政大臣或运拾大臣。
文官组织在法院的控制之外
法院并不真正关涉文官本身的事务，是因为如同有“有
关议会的法律和习惯”一样，也有“有关文官的法律和习惯。
09 文官处于法院的管辖权之外，因为在法律上文官只是国王
的仆人，由女王任意免职而无需通知、给子补偿或者发放离
职津贴或退休金。10 然而，这是可以观察到的事实，即文官
的任期比受雇于私人的任何人都具有更大的保证，而且他们
享有可以通过适当程序行使的实质性的退休金权利。这些权
利都不在法院的管辖范围之内，因为法院把整个文官组织视
为行政自由裁量间题，在法院的控制之外。实际上，文官制
度的建立和继续存在，完全是行政决定的结果。
自17 世纪（如果不是更早的话）以来，枢密院会就被用来
调整国王政府的机构设置问题。政府权力授予了英王，至于
英王习惯于以什么方式行使则是无关紧要的。他可以随意任
命和开除‘仆人，而且当议会最终获得对国王费用开支的控
制时，也只涉及人数不涉及个别人。在18 世纪，反对党总是
渴望减少国王仆人的数量。把他们排除出议会，因为公职人
员代表着一种用人权，这种用人权对国王影响选举和在平民
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院中保持多数是非常有利的。例如，财政部通过控制海关的
官员和税务官员便可以对选举施加相当的影响，海军部总是
能为皇家造船厂所在的自治市提名政府（有时是海军部）的候
选人。同样，每个在国王手下任职的议会成员都处于国王或
政府的影响之下。
几乎没有可适用的制定法
因此，虽然议会在《年度拨款法》中规定了各个部门总
的开支，但是还没有制定法对文官个人的薪金和服务条件作
出规定。11 文官的制定法仅有两类。一类是18 世纪制定的法
规，这类法规阻止诸多类别的文官成为议员，12 以便使处在
王室影响下任职的人员在平民院的数量有所减少；另一类是退
休金法，这；些法规虽然没有规定退休金权利，却批准国王政
府可以赋予退休金。第二类制定法的通过是由于一价专统，
即王室设退休金是出于若f 政治目的的有用的恩赐特权。
行政命令对文官的调整
除了上述制定法外，文官纯粹由行政命令调整。对真正
创设现代文官翻度的公共服务部门的重大改组，是1855 年单
纯通过枢密院令完成的。此后，又颁布了很多这样的命令。
枢密院令设立了文官委员会，管理文官的录用。文官职务的
定级、报酬、晋升、请假和病休、出i 时数、退休年龄等所有
事项，原先都是由枢密院令规定的。但是1910 年的（统一令）
授权文官委员会和财政部制定条例，管理这些事务。1920 年
的枢密院令沿袭了这一规定。因而，文官的任命由文官委员
会控制，文官的分级和服务条件要符合枢密院令或财政部条
例的规定。但是，许多普通的重要事项是通过财政部通报甚
至不那么正式地下达给各部的常务次长（也是文官）去加以处
理的。
结果，文官的工作几乎完全通过行政行为加以规定。每
个部的组织方法和工作方法（都经财政部批准，因为财政部提
供经费13）调整。纪律也是在大臣的控制下由部里的首席文官
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来维护的。虽然大臣们走马灯似地更换，但这些规则却是非
常的稳定。每个部都有其内部规则，由大臣解释，如同法律
的许多组成部分一样历久不变。对所有文官具有拘束力的有
各种命令、条例和决定文官任命和J 狠务条件的财政部记录。
14 规则也酷似法律的规则，只是不由法院解释也不由法院适
用罢了。它们构成了有关文官的内部法律。
有关文官体系的内部法律
上述内部法律也授予文官一些权利。“每个文官在受到解
职或其他纪律处分时，有权向本部门负责人提出申诉。这是
一项妥善建立的规则。”“除了可能引起刑事诉讼的案件外。
在做出任何纪律处分之前，都应该把对某一官员行为的全部
指控情况以书面形式通知他本人··，…在作出决定前由大臣
决定是否有必要对事实作进一步的调查，以及应采取什么样
的调查方式”。15 原则是财政部规定的，意味着文官在达到退
休年龄之前，或者在被证明做了某种与公务利益相反的行为
之前，他具有继续任职的权利。在较小的部门，申诉权没有
什么意义，因为该部负责人有可能已经作出免职决定。在其
他情况下，申诉应向无偏倚的机构提出。总之，经常有诉诸
议会的政治性申诉，对此，大臣要负专门的责任。
惠特利委员会和劳资法庭
文官的服务条件是由财政部规定的，但是，有关低级职
位文官的权益的协商制度，则是由惠特利委员会制定的。各
文官组织的代表在这些委员会上与代表财政部的高级文官即
“员方”（staff side）讨论有关事项。惠特利委员会的决定经内
阁永久性的备案后“生效”，由财政部付诸“实施’，。“官方，，
（official side）是以官方的资格行事的，因此大臣要为他们的决
定承担责任。惠特利委员会不仅提供了一种协商的机制，而
且也提供了一种可以为各级文官确立权利的机制。！16 但是，
有关某些级别文官的强制性仲栽则由劳资法庭做出，任何文
官协会都可以诉诸劳资法庭。虽然财政部和各部有权决定是
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否把某些间题列人协议条款中去，但仲裁程序能够保证任何
等级的文官就自己提出的要求获得公正的裁决。最后的责任
必定落在财政部，因为财政部是就国家财政向议会负责的。
到目前为止，财政部已切实地执行了众多项仲裁裁定，四年
中共有25 万名文官向劳资法庭提出仲裁请求。
我们如果还记得财政部是依照各（退休法》来处理有关退
休金请求的话，就可得出如下结论，即与文官服务条件有关
的所有事宜，都是由那些被二适当的机构当作一般规则看待
的规则来调整的。协商乃至仲裁都是为了解决纠纷而提供的。
因此，有关文官的“法律和习惯”虽然不是由一个像法院那
样的公正的外部组织来适用，但却正如普通法律一样提供了
明确而具体的规则。不列颠文官组织的真正特殊性在于这种
体系并非规定于通常法律之中，其形成仅仅因为文官和大臣
一样，在法律上都是国王的仆人，随时都可能被解取。
大臣负责制
由于调整整个行政机构的压倒性宪法惯例的存在·，大臣
负责制很少陷人困境。每个大臣都要对本部的行为向议会负
责。按照惯例，每个文宫的行为都被看作是他的大臣的行为。
对文官的总体控制赋予财政部，由首相（兼任第一财政大臣）
和财政大臣承担责任。对行政行为跳批评必定构成对大臣的
批评，而非对文官的批评，这是一个公认。的议会惯例规则。
第三节地力机构
地方行政的分立
虽然19世纪中央政府职能的发展和文官体系的建立引人
注目，但也许更值得注意的是地方行政机构的发展，英格兰
一直存在着地方机构。实际上，在11 世纪的盎格鲁一萨克逊
王国，唯一有效的政府是地方政府体制，这样说并不过分。
但是，行政职能和司法职能在地方政府中的区别，并不比在
英王的法院和枢密院中的区别更清楚，而且在法院与枢密院
分离很久以后，地方政府的这两种职能依然混淆不清。从14
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世纪到19 世纪初，地方政府一直处在治安法官的控制之下，
治安法官行使“行政”职能—以司法的形式管理监狱、誓察、
道路和桥梁、贫困救济，以及发放许可证和稳定物价。19 世
纪一系列重大的立法加强和扩大了既存的行政机构，并创立
了新的行政机构。因此可以说，在20 世纪，治安法官只剩下
非常少的“行政”职能了，而行政职能则由可称作“地方机
构”的组织来行使。
地方机构的特征
地方机构的特征是，至少它的部分收人来源于称作“地
产税”（rates）＇l7＇的特别地方税（special locl taxes）。地产税向
土地占有者课征，按照国内岁收部（the inland revepue）的官员
根据1948 年（地方政府法）所作出的估值计算征收额。我们将
发现，凡是用这种地方税支付全部或部分开支的机构，都含
有一些由地方政府选民所选举的人或者由如此选举出来的人
所选举的成员。18 然而，反之则是不正确的，因为地方机构
经常选择一些人在机构中任职，而并不从地方税中支付他们
的任何费用。地方机构只为地方区域办事，但是反之也同�