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值得注意的是《意见书》对袁世凯的看法，印证了叶恭绰的说法。内田显然很清楚袁在外交上惯用“以夷制夷”的手法，对袁氏抱有很深的不信任：“从袁世凯迄今为止的态度来判断，我们知道他在外交交涉方面往往采取权宜的策略。虽然在外表上可能对我们表示友善，实际上他将依靠不同列强的势力作为对我们最方便的牵制而拒绝我们的要求35。”出于这一前提，在支持袁世凯镇压革命党，武力统一中国，还是帮助革命党倒袁的问题上，黑龙会的态度极为鲜明：“我们应该使中国革命党人、宗社党人及其他失意分子在全国范围内引起骚动。整个国家将陷于混乱，袁政府将因之垮台。那时侯我们将从四亿中国人中选择一位最有势力、最著名的人物，帮助他组织新政府，统一全中国”，而“目前是我们唆使中国革命党人及失意分子起事的最适当的时机。这些人目前之所以不能进行积极的行动，是由于他们没有足够的资金。如果帝国政府能利用这一事实，给他们以贷款，并教唆他们同时起事，极大的骚动和混乱，必将普及全中国。我们就能出来干涉并轻易地调整关系36。”黑龙会意见书竟同袁世凯一样，认为共和制不适合中国国情。但日本不赞成共和制的原因在于“中国共和政体的保留，将是未来中日同盟道路上的巨大阻碍”，为什么呢？因为这会给吞并中国造成体制上的障碍，“在共和国内，政府的根本原则以及人民的社会与道德的标准是与君主立宪国家截然不同的；它们的法律与行政也是相冲突的”，因此，“我们必须利用目前的机会改变中国共和政体为君主立宪，而这一立宪政体必须在一切细节上与日本的君主立宪相符合，而不是符合其他任何国家的君主立宪政体。这确实是为了实际改造中国政体必须牢牢掌握的关键和首要的原则。”至于推倒袁世凯后，由谁来当新的统治者，是宣统复辟，在宗社党内物色，还是从革命党人中挑选，可以等到将来再定。但“确实执行中日同盟的政策及改变中华民国为君主立宪的政策，实际乃是改造中国所应采取的根本原则37。”
由黑龙会的这篇意见书，我们可以大致窥见当时日本朝野侵略中国的思路：
一、借中国孤立无援之机，胁迫中国接受不平等条约，造成“保护国”的既成事实；
二、以此打击袁世凯的威望，以动摇其统治基础；
三、对一切反袁势力，无论是革命党，还是宗社党，只要是有助于煽起中国的内乱，均予以积极地支持；
四、支持除袁以外的复辟帝制的活动，使中国在政体上与日本保持同一性，为将来“合并”中国打好政治基础。
很显然，日本并不反对中国的帝制复辟活动，但“新皇帝”必须是一个日本信得过且好摆弄的傀儡，而非袁世凯那样足智多谋，不仅不听摆弄，反而足以成为日本阴谋的巨大障碍的枭雄人物。日本想要搞掉袁世凯，与后来搞掉张作霖的动机是一样的。所以，所谓袁世凯“卖国”一说似乎站不住脚。
第一次世界大战前夕，日本与英国有盟约（即日俄战争之前建立的英日同盟），与俄国有密约（即瓜分满蒙的秘密协约），而在当时的欧洲方面，以德国和奥匈帝国为一方，以英、法、俄国为一方，形成了对峙局面。日本之所以迫不及待地对德宣战，就是看好了德国在中国的势力较弱，而且为欧洲战争缠身，无力东顾；日本可以借宣战为借口，一举全面接收德国在华的权益，其醉翁之意不在酒，目的还是侵略中国。日军在山东的登陆和对胶州湾德租界的进攻，事先并未通知中国政府。袁世凯还是从山东都督的报告中获知日军登陆的消息的。袁的对策是，在无力阻止日军行动的条件下，采用当年日俄战争时期用过的方式，划定日军过境的一条走廊和参战国战区，此外即为中立区，以防战争波及中国。当时的决策过程，据参加了那次会议的顾维钧回忆如下：
送“高帽”的学问 三（7）
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总统急忙在总统府召集会议，所有的内阁部长均出席，参事也被邀与会。那时我是外交部参事，是被邀的三个人之一，另外两个是国务院（内阁）参事。一个是伍朝枢，伍曾就学于牛津，是英国律师，伦敦林肯法学协会会员；另一个是金邦平，他曾留学日本，也是国务院参事。总统宣布开会后说，邀请三位参事与会，是因为他们曾在三个不同的国家留过学，学过法律，懂得国际法；议题是如何对付日本对中国领土的侵犯。他首先要听取三位法学家的意见。总统先叫我发言，我毫不犹豫地说，日军在龙口登陆是公然违犯国际法的行动，因为中国已宣布对欧战保持中立；根据国际法，交战国双方应尊重中国的中立。因此，为了表明中国在尽其中立国的责任，有义务保卫国土以维护其中立立场。因此，抵御日本侵略，理由至为明显。
总统叫伍朝枢发言，说愿意听听研究国际法的留英学生的意见。伍是以前著名的中国驻华盛顿公使伍廷芳的儿子。他简捷地说他的观点完全与我相同，认为中国必须履行其中立的义务，才能按照国际法保障中立国的权利。如果中国不保卫其中立，沉默即便是不承认，也等于是默许日本的行动。袁世凯又叫金邦平发表意见。金说日本造成的局势越乎常规，他实难以表示明确的意见。
袁世凯转向陆军总长段祺瑞，他想从陆军总长那里了解为了保卫国土，中国军队能采取哪些行动。段回答说，如总统下令，部队可以抵抗，设法阻止日军深入山东内地。不过由于武器、弹药不足，作战将十分困难。总统直截了当地问他抵抗可以维持多久。段立即回答说四十八小时。总统问他四十八小时以后怎么办，他望了望总统说，听候总统指示。总统再问外交总长孙宝琦。孙支支吾吾不知说了些什么，总之是他没有成熟的意见。总统环顾左右，等待别位总长发表意见，然而大家沉默不语。总统深深叹口气说，他很明白根据国际法，法学家们认为我国应该怎样做的意见，然而我国毫无准备，怎能尽到中立国的义务呢？这话显然是对着我和伍朝枢说的。……总统拿着一个准备好的小纸条作为发言的依据，他提醒大家，十年前在满洲，中国曾遇到过类似的事件。1904年至1905年日俄在中国境内交战，那时无法阻止日军的行动，只好划出“交战区”。那么，现在也可以划出走廊，日本可以通过走廊进攻青岛，中国不干涉日本在此区内通过，在此地区以外中国仍保持中立。
显然，这是应付非常局面的非常措施。总统叫在场的法学家起草划定所谓交战区的文件，以及在此区外保持中立的条例。由于陆军总长说明中国没有准备不能进行长期抵抗，而且总统提出自己的解决方案，与会者一致认为此方案是当前中国应遵循的惟一切实可行的政策。三位参事凑到一起，草拟官方声明和执行中立的细则。这些文件经过批准，即做为官方政策予以公布。38
德国在青岛只做了象征性的抵抗，日军二天之后即开进并接管了德国租界，随后又以武力控制了青岛至济南的铁路线。这是一个明显的迹象，表明日本并不以接收德国的权益为满足。袁世凯政府的忧虑和担心是有道理的，1915年1月18日，从东京回任的日本驻华公使日置益在面谒袁世凯时，突然呈交了日本政府的对华要求，共计五号二十一条，即“二十一条”；日置益并当面要求袁世凯对此保密，声言秘密如果泄露出去，日本将断然采取行动。袁世凯虽然震惊、愤怒，但并非没有思想准备。他明了中国没有力量与日本进行军事对抗，躲是躲不过去的，只有先谈判，在谈的过程中想办法化解危机。下面我们来看看“二十一条”的具体内容。
第一号是有关山东问题的，共计四条：
（1）中国承认日本接收德国在山东的一切权益；
（2）山东省内或沿海地带的所有土地岛屿，无论何种名目，概不得租让他国；
（3）由日本建造从烟台或龙口连接胶济线的铁路；
（4）从速开放山东省内各主要城市，作为商埠，供外国人居住贸易。
第二号是关于南满和东蒙（即当时的内蒙古）的事项，共计七条：
（1）将旅顺、大连的租界期及南满和安奉两条铁路的期限，均展延为九十九年；
（2）日本人在南满、东蒙可租赁土地用于工商业和耕作；
（3）日本人在南满、东蒙可任便居住往来和经营工商业；
（4）日本人可在南满、东蒙各地获得矿产开采权；
（5）在南满和东蒙地区，欲允许他国人建造铁路，或为建造铁路向他国借款，并将南满、东蒙各项税课做为借款的抵押时，中国政府须先经日本政府的同意方能办理；
（6）中国政府如在南满、东蒙聘用政治、财政、军事顾问或教习时，必须尽先向日本政府商议；
送“高帽”的学问 三（8）
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（7）将吉长（吉林—长春）铁路的管理经营权委托于日本政府，期限九十九年。
第三号是关于汉冶萍公司的，共计二条：
（1）两国约定，将来将汉冶萍公司作为合办事业，不经日本政府同意，该公司所属一切权利、产业，中国及该公司均不得自行处分；
（2）所有属于汉冶萍公司各矿附近矿山，不经该公司同意，一概不许外人开采，无论直接间接影响�