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冷战后时代政策的调整
1991年，冷战意想不到地快速结束了，这对对外政策和政府内外的国家安全机构造成了重创。虽然有人批评情报机构没有预测到前苏联的解体（并以此为由建议大力裁减情报机构），但大多数人认为这是一个好消息，即不必再为维持一个应付前苏联挑战的安全机制而背上沉重的负担；但同时也伴随着一个坏消息，即不断增长的不安全性。在许多方面，情报机构还面临着许多没有准备好应对的威胁和情报挑战。
情报监督委员会也是这样。新的数字化技术和对影像以及反对旧系统的持续能力要求，意味着需要在卫星系统上花费更多的人力。除此之外，当我们的对手从公共渠道中了解到我们的情报机构正在做什么时，否认和欺骗变得更加有效。存在许多对情报机构全面改革的建议，例如，由参议员鲍伦和麦柯克迪提出的建议。该建议说，国会对于机构中的“软肋”仍然没有采取什么弥补措施。
随着冷战的结束，情报机构因“阿梅斯间谍丑闻”而动荡。一个相继由前任国防部长莱斯·亚斯品和哈罗德·布朗领导的总统委员会审查了情报机构的将来。在它提出建议要求处理中央情报局局长缺乏对情报机构人事和预算的控制权力后，情报委员会在1996年着手通过立法来弥补这个问题。
国防部和它的国会授权委员会反对这种改革建议。总统和中央情报局局长并不积极支持这种改革。1996年发生了相对小的改革，即给了中央情报局局长咨询的权力，并新设了一个副职来负责管理，新设几个助理局局长负责情报收集与分析。这些改革只是在参议院的情报特别委员会采取前所未有的举措来威胁要否决国防授权提案之后才得以进行的。的确，在20世纪90年代，不但没有增强中央情报局局长对国家情报的控制权力，而在相反方向采取了措施，例如，将中央情报局的成像分析队伍移交给了国防部内设立的新的影像与绘图机构。
国会调整
整个国会和执行机构一样，也在慢慢地进行调整来适应不断增长的跨国恐怖主义对国家安全的威胁。特别是本·拉丹与日俱增的威胁并没有被国会所理解。作为联邦政府中最具有代表性的机构，国会紧紧追随公众和全体选民的观点倾向所认为的关键问题。“9·11”事件之前，恐怖主义被认为无关紧要。总体而言，恐怖主义的确也在一定程度上突入和引起过国会的注意，在一个具体的事件发生之后，它会引起短暂的关注，然后就又回落到公共政策日程中更低的位置上了。
第三章 反恐怖主义的发展国会内的适应与不适应（2）
关于国会，有几点值得注意：
第一，国会总是对关注国内事务有强烈的倾向。它经常是在政府已证实和明确声明威胁存在之后才开始处理对外政策和国家安全问题。在缺乏这样一个具体而反复的声明时，国家安全不会在国会的优先事务清单中提得太高。总统在使用政治资本来处理国际事务时是有选择性的。“9·11”事件前10年里，在对外事务和国家安全方面，不管是总统谈话，还是国会与公众的注意力，主要是指向其他事务，其中包括有海地、波斯尼亚、俄罗斯、中国、索马里、科索沃、北大西洋公约组织的扩大、中东和平进程、导弹防御以及全球化等问题。恐怖主义很少占据中心位置；当恐怖主义占据中心位置时，关注的经常是恐怖分子的战术——化学的、生物的、核能的或者计算机的威胁，而不是恐怖组织。
第二，在涉及国家安全事务的预算问题上，国会倾向于随从总统的通盘领导。经常存在所谓“个人方案”和“内心重点事务”的尖锐批评，但是国会授权和批准的整个资金基本上仍接近总统的要求。这种倾向可以通过20世纪90年代前5年在国防、情报和对外事务上支出的减少趋势表现出来。当然，白宫要看懂来自国会山的政治信号，但是，国会大致上会批准执行机构的经费要求。在后5年里，国会批拨了行政机构在情报项目上经费要求的98％。除了1999财政年度对整个情报项目的15亿美元的金里奇追加拨款之外，“9·11”事件前10年里，对国家安全事务的整个资源分配的关键性决定——包括反恐资金，都是由总统的管理和预算办公室作出的。
第三，国会在冷战结束后并没有为对付新的威胁而进行重组。由联合委员会对国会组织所作出的建议，于1994年大选后，部分地在众议院里实施，但是没有对国家安全职能进行重组。参议院没有发生引人注意的变化。传统的问题——对外政策、防御、情报，继续由结构基本未变动的委员会负责处理，而诸如跨国恐怖主义这样的问题则落在夹缝中。恐怖主义问题仅在众议院中就至少有14个不同的委员会均有管辖权，参议院和众议院有关恐怖主义的预算和监督职能也在众多委员会中被分割得支离破碎，几乎没有考虑对付恐怖主义的统一政策，这一政策范围包括证实威胁和弥补关键基础设施中的薄弱点；而且国会零零碎碎的措施导致了执行机构难以形成这种统一政策。
第四，国会的监督职能经过一段时间后已经减弱了。近年来，对于政府计划和法律实施的传统审查已经被取代为“集中审查个人调查、可能的丑闻，以及旨在引起媒体注意的事件”。这个贫乏而又必要的监督工作却被忽略了，不管是过去的还是现在的国会议员，几乎没人认为该职能履行得很好。中央情报局局长特尼特告诉我们：“我们从威胁到威胁再到威胁……却没有一个适当的体制来指示，‘你得退回去做这件事，做那件事’”。看看过去每天关心的事，不只是中央情报局局长，而且整个执行机构都需要国会就反恐战略和政策问题提供帮助。然而，国会的成员也发现他们的时间花费在这些日常琐事中，或者花费在回顾过去与调查失误中，并且经常是错过了重大问题——执行机构也是如此。工作人员同样是集中在狭隘的考虑上，寻求对单个计划（经常是小计划）资金的增减，而不是强调全面的监督项目。
第五，在某些问题上，国会因为忙于其他重点工作，没能就“9·11”事件前几个月内出现的威胁采取行动。负责航空监督的委员会把主要精力放在机场的交通拥挤和航班的经济卫生上，而没有放在飞行安全上。负责监督移民归化局的委员会精力集中在西南边界上，而不在恐怖主义上。司法部官员告诉我们，负责监督联邦调查局的委员会将精力完全限定在信息技术发展所需要的拨款上，部分是因为对联邦调查局处理这些项目的能力的关心。负责南亚事务的委员会花去了20世纪90年代的10年时间把精力集中在对巴基斯坦施加制裁上，使总统没有办法来改变“9·11”事件之前的巴基斯坦政策。负责监督国防部的委员会很少注意发展对恐怖主义的军事行动和改革处于困境中的情报系统。所有的委员会发现他们陷进了预算程序的琐事中，很少有时间来考虑长期的问题，或者许多过去和现在的成员告诉我们的适当的监督行为。
这种趋势只能导致这一结论：国会在“9·11”事件之前几年里在对付恐怖主义事件上反应迟钝，行动不当。立法机构没有调整和重组本机构来应付变动的威胁。它对恐怖主义的关注是偶尔的和零碎的，分散在许多委员会之中。国会对执行机构各部门很少给予指导，也没有对它们进行任何重大的改革，并且没有系统地履行监督权，以发现、应对和尝试解决国家安全和国内机构中存在的许多问题，这些问题在“9·11”事件之后明显表现出来。
虽然个别代表和参议员采取了重要的举措，但是国会对恐怖主义威胁的整体注意水平是很低的。我们检查了从1998年1月到2001年9月针对恐怖主义的听证会的数量。参议院的武装部队委员会举行了9次，4次与对美国“科尔”号军舰的袭击有关。众议院武装部队委员会也举行了9次，其中6次是由反恐的专门监督小组进行的。参议院对外关系委员会和它的众议院对等的机构举行了4次。参议院的情报专门委员会，加上它每年度的全球威胁听证会之外，共举行了8次；它的众议院对等机构大约举行了2次专门针对反恐怖主义的听证会，同时，由反恐怖分子工作小组作简单工作汇报。参议院和众议院的情报小组在“9·11”事件的联合调查之前并没有引起公众和国会对本·拉丹和“基地”的注意，可能部分是因为他们的工作的保密性质所决定。但是在全部委员会中，每个委员会每年都在其权限内举行过几十次听证会，这个数据给人印象并不深刻。恐怖主义是国会负责国家安全的委员会中的第二或第三顺序的重要事项。
事实上，国会明显倾向于抛掉正发生的国家安全威胁问题，将其留给其他机构处理。国会要求外面的委员会来做这个工作，而这个工作处于它自己的监督责任的中心。1141999年开始，这些委员会的报告就提出了很多打击恐怖主义和确保国家安全的建议，但是国会很少关注。大部分影响是在“9·11”事件后产生的。
第四章 对“基地”组织早期袭击的回应在肯尼亚和坦桑尼亚爆炸事件之前（1）
尽管1995年的国家情报评估报告已经警示人们：一种新型恐怖主义已出现，但许多官员却继续将恐怖分子看做是敌对政府的代表（如沙特阿拉伯真主党代表伊朗政府袭击霍巴塔）或仅是国内犯罪分子（如俄克拉荷马市的蒂莫西·迈克维）。正如我们在第三章已指出的那样，白宫并不是进行反恐方案管理的合适场所。因此，政府就打击恐怖主义所作出的努力本质上应该是个人机构性质的工作。
在1995年和1998年5月下达的就打击恐怖主义的第39项和�