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府派出机构的街道）实际上是“三级半”的治理结构。在这“三级半”的治理结构中，最上面的是市政府，下面是区政府，再下面的街道虽然在建制上不是一级政府而是政府的派出机构，但事实上与一级政府已经没有多大区别（只是没有人大和政协而已）。在这三级政府之下的，则是名义上为居民自治组织但实际上承担了相当行政职能的“社区”（即原来的居民委员会）。这样一来，如果是在直辖市中，从中央政府一直到具有行政职能的社区，一共是5级。而在非直辖市的特大城市中（如许多省会城市），则是6级。如此多的行政管理层级，在世界上各大城市中是很少见到的。即使是在国外上千万人的特大城市中，往往也只有市和区两级政府。
因此可以说，我国行政管理体制中层级过多、机构臃肿、公务员队伍庞大的弊端，与这种行政区划格局是有密切关系的。
如此的区划格局，不仅造成行政管理层级过多，而且还在治理结构上造成许多其他的弊端。首先的一个问题就是，区这一层行政机构职能模糊、位置尴尬。从理论上说，设置区这个行政层级，是为了管理地方性事务。在国外的大城市和特大城市中，区的职能也大都如此。但在我国如此巨大规模的“区”中，区政府面临的是管理一个特大城市的经济社会生活的任务，其离“地方性事务”的距离很远。仍然以北京市海淀区为例，全区面积426平方公里，辖区内有高等院校37所，占全市高校总数的552％。这里有全国著名的中关村科学城，为高智力密集区。同时还有肥沃的土地，海淀区的农村是首都的副食品生产基地。西部山区是京郊著名水果产地之一。要管理内部差异如此之大的辖区，就很难对“地方性事务”进行具体的管理。但这样一来，其职能与市政府就多有重叠之处，只不过管辖的范围要小一些而已。这样，就必然将所谓“地方性事务”转给街道或“社区”。然而，目前的街道虽然从人口的标准来说规模是不小的，但对解决地方性事务来说，规模又不够大。比如，中关村地区，是一个相对同质性的地区，但这个地区又被中关村街道、清华园街道、海淀街道、燕园街道、双榆树街道、学院路街道等几个街道所分割。要解决中关村地区的一些“地方性事务”，其中的哪个街道又都是无能为力的。更重要的是，由于街道在建制上只是派出机构而不是一级完整的政府，一些对于“地方性事务”很重要的决策又无法做出。换言之，尽管我们城市中的行政治理层级是很多的，但对城市中的“地方性事务”能够有效负责的层级事实上是没有的。这样一来，在我国城市中，“地方性事务”普遍受到忽视，就是不足为奇的事情了。
而且，既然区政府与市政府的职能是相当重叠的，在政府结构上就必然是同构的，即在区一级要一一设立与市政府对口的部门，甚至街道也要一一设立与区政府对口的部门。人们通常所说的“上面一根针，下面千条线”现象，就是由这种不同层级政府的同构性而来。而在这样的一种格局中，“社区”的自治必然缺乏应有的空间和条件。
因此，要理顺城市的治理结构，城市区划的调整将是一个前提。
转型中的政府与公共生活城市基层社会生活框架的转型（1）
基层社会生活的组织制度框架是整个社会制度框架的一个重要组成部分，由于基层社会生活的具体和现实的特性，基层组织制度的基本框架有时能够更深刻地反映出一个社会的社会生活构架是按照一种什么样的原则建构起来的。正因为如此，基层社会生活的组织制度框架有时甚至比宏观制度框架更为稳定和强有力。
20世纪初期以来，中国基层社会生活制度框架的变革是在一种特殊的宏观背景下发生的。美国已故政治学家邹谠先生认为，在晚清中国经历了一次政治解体与社会解组结合在一起的总体性危机。在这个危机中，不仅原有的政治制度框架解体了，原来构成社会生活基础的基层组织体系也解组了。从社会学的角度看，这意味着政治整合与社会整合的同时失效。因此，1949年中华人民共和国建立之后，面对的一个首要问题就是如何同时克服这两种危机，重建政治整合和社会整合。政治整合通过新的宏观制度的建立得以重建，困难的是社会整合，因为在一般情况下社会整合都是一个较少人为因素的自然演进过程。因为在新民主主义革命中地主、富农等成为革命的目标并被彻底摧毁（对民族资产阶级的社会主义改造是在几年以后，但在1949年之后其原有的政治和社会地位就已经不复存在）。因此，传统的以地方精英为基础的社会整合模式的重建已经没有可能，而必须探寻新的可能模式。
现在可以看得比较清楚，这种新的整合模式的突出特征就是以政治整合替代社会整合。
一般地说，整个社会的整合是通过两个层次实现的。一是全国层次上的政治整合，二是地方层次上的社会整合。前者的主要目的是确保民族国家的主权，实施行政控制与管理，以行政和法律的手段建立和维持社会秩序；后者主要是以民间的、非政治性的手段在社区的层次上发挥作用，以维护最基本的社会活动秩序，使承担不同功能的角色、组织、制度能建立起和谐与配合的关系。在中国传统社会中，整合机制的突出特点之一是社会整合较强，而政治整合较弱；两个层次的整合之间缺乏组织形式的联结，而主要依靠“士绅—地主集团”的私人关系起到联系两个层次的整合机制的作用，并部分地以价值整合替代组织整合。这种整合体系一方面赋予整个社会以灵活性和稳固的基础，使之能够维持2000多年，另一方面也造成这种社会体系的一个致命的弱点，即整合的层次较低。其结果之一，是在近代受到西方列强侵略的时候，无法作为一个有机的整体作出反应。孙中山先生痛心疾首的“一盘散沙现象”，就是这种整合机制的必然结果。
而1949年之后，通过重建政治整合来实现社会整合，成为一种必然的选择。这不仅是由于在政治整合机制与社会整合机制全面失效的情况下，政治整合机制的重建不仅成为当务之急，而且从当时国家和政府所拥有的资源来看，政治整合机制的重建也较为容易。而社会整合机制的重建在很大程度上则是一种自然演进的过程，需要花费相当长的时间。因此，到50年代中后期，这种以政治整合替代社会整合的模式便已基本形成。在农村，典型的形式是人民公社（先是农业生产合作社）；在城市中，则是以单位为主干，附之以街道委员会系统。无论是农村的人民公社还是城市中的单位，都是集各种职能为一体的总体性组织，在其中起核心作用的都是政治与行政权力。具体说来，党的组织系统、行政权力系统、工青妇等群众团体，是在这种整合机制中起作用的三支重要力量。这种整合模式的明显优越性之一是消除了社会整合与政治整合之间的紧张关系，使两者高度一致起来，并使地方层次的社会整合从属于国家层次上的政治整合。在中国传统社会中，社会整合与政治整合之间的摩擦是经常发生的。但也必须看到，由于民间性的社会整合实际上不存在，结果是使政治整合的负担大为加重。同时，这种整合模式又是相当僵硬的，必须以不断抑制社会分化为前提，而社会分化又恰恰是社会发展的动力之一。
在这样一个基本制度背景下来讨论1949年以来中国城市基层社会生活组织制度框架的特征，我们就可以描绘出当时城市基层社会生活组织制度构架的一个大致图景：在这种基本组织制度框架之中，单位制、户籍制和街道居委会是三种最基本的制度安排，而这三种制度安排又是互相交织在一起的。如果做进一步的分析，我们可以发现，在这三种制度安排中，依据所处的地位和所起的作用，可以将单位制和户籍制看作是两条强主线，而将街道居委会制度看作是一条弱主线。同时我们也会发现，正是在这样的一种基本制度背景下，形成了改革前我国城市基层结构的一个重要特征：社区与单位高度重叠，社区单位化（其实，在相当的情况下，是单位吞没了社区，在许多地方事实上已经不存在严格意义上的社区）。特别是在“文革”期间，出于“备战”的考虑，强调单位的“大而全”和“小而全”，单位办社会的趋势进一步强化，一个个的单位遂成为一个个功能相对独立的小社会。
在这种体制中，单位作为集各种职能于一身的总体性组织，政治与行政权力在其中发挥核心作用，并通过这种作用来填充国家与个人之间的真空状态，具体表现在：1由于单位组织的作用，资源的分配有了一种可以连接国家与社会普通成员的组织通道；2将城市中几乎所有的社会成员纳入到与国家直接相联系的组织体系当中，使城市社会高度组织化，为社会动员提供了可靠的组织保证；3单位组织成为国家配置稀缺资源的基本渠道，同时消灭了诸如市场等其他替代性渠道，使得组织成员高度依附于单位，为社会控制奠定了组织基础；4通过单位组织来确定社会成员的身份，若离开单位，个人将失去自己的身份。这样就构建了一种国家—单位—个人的组织体系，在这种组织体系中，绝大部分居民的生存依赖于单位。
由此，地方层次的社会整合从属于国家层次上的政治整合的原则得以确立。可以说，在当时的制度框架中，单位制已经成为城市基层社会生活的基本制度安排，成为整合社会生活的基本组织形式。而一个个单位因功能扩张而变成一个个相对封闭且独立的社会共同体，社区则被置于单位的框架之下而退居边�