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┤沃飨墓赜诤娇瞻踩捅Ｎ赖淖芡澄被崆炕斯赜诙苑苫幸跄逼苹岛捅ǖ闹髁魅鲜丁８甓被峄菇乇淼嫉鞅晔疚恢中碌奈Ｏ铡Ｋ�1997年的最终报告中没有讨论自杀式劫机的可能性。
联邦航空局设立并加强了航空公司和机场需要遵守的航空安全规则。这些规则被假定能生成一个“多层”系统。这就意味着任何一个安全层次的失败都不会是致命的，因为其他层次可以提供后备安全支援。但每一个与劫机相关的层次——情报、乘客预先筛查、检查站筛查和机内安全——在9·11之前都有严重的缺陷。这些联合在一起最终导致了没能在三个不同的机场阻止任何一个劫机犯登上四架不同的飞机。
联邦航空局的政策是使用情报以鉴定针对民用航空安全的特殊阴谋和普通威胁，所以特工可以制定和配置相应的对策。联邦航空局中拥有40人的情报单位可用来认定从联邦调查局、中央情报局和其他机构中获取各种范围的情报数据，所以它能为航空事业的威胁做出评估。但这些大量的数据却极少包含有关恐怖分子在美国出现和活动的内容。例如，有关1998年联邦调查局预测恐怖分子可能会参加飞行培训和2001年菲尼克斯电讯警告激进的中东人参加飞行学校的信息没有传到联邦航空局总部。几个联邦航空局最高情报官员称这种国内威胁描述是非常严重的盲点。
此外，联邦航空局的情报单位没有受到这一机构领导层的关注。不管是局长简·格拉韦（Jane Garvey）还是她的副手都没有例行每日审查情报的工作，他们看到的情报是被筛选后才给他们的。她不知道来自她自己情报单位的大量劫机威胁信息，因此，最终这些信息也没进入特工的政策决定程序。历史上只是在灾难发生后或者一个特殊的阴谋被发现以后才采取决定性的安全行动。
下一个安全层级是乘客预先筛查。联邦航空局指示航空公司不要运送对民航实施“直接”威胁的个人。尽管政府的监视名单中包含了成千上万个已知的和被怀疑的恐怖分子的名字，但在9·11事件中，联邦航空局的“禁飞”名单上还是列出了这12个恐怖分子的名字（包括9·11事件策划人哈立德·谢赫·穆罕默德KSM）。尽管四年前戈尔委员会号召联邦调查局和中央情报局提供恐怖分子监视名单以改进预先筛查，但那种令人吃惊的配合不当依然存在。联邦航空局民航安全司的常任领导人证实他甚至不知道国务院的已知和可疑的恐怖分子“密告”名单，直到2004年1月26日本委员会的公众听证会上才听到它被提及。联邦航空局获得了一些TIPOFF数据，但却发现它毫无用处。
筛查的第二部分是要求航空公司使用一种经联邦航空局批准的计算机化的规则系统（称为CAPPS，即计算机辅助乘客预先筛查系统），用以鉴定那些可能会给飞机造成一定危险的乘客。尽管这种算法包含劫机犯的简介数据，但当时只有乘客的包裹符合被CAPPS锁定接受附加详细审查的标准。被锁定后要做的只是筛查一个人已经被检查了的包裹里是否含有爆炸物或在这个人登机前包裹不得带上飞机。主要是因为考虑到潜在的辨别能力和对客流的影响，“被选人”不再被要求接受对所带包裹的特别筛查，就像1997年这个系统计算机化以前的情形一样。
检查站筛选被认为是最重要和最明显的安全层级。步行通过的金属探测器和X射线仪由受过训练的检查员操作，他们的职责是阻止违禁物品。大量的政府报告显示检查站表现不佳，经常检测不出联邦航空局的测试物品。许多致命的和危险的物品没有触动探测器，或者在X射线仪上很难从正常的日常用品中区分出来。
联邦航空局没有明令禁止4英寸以下的开刃刀具，航线检查站的操作指南（与联邦航空局合作完成的）明确地允许这样的刀具通过。联邦航空局这一政策的基础是：（1）这个机构不认为类似的物品是危险的；（2）大多数地方法律不禁止个人携带类似刀具；（3）除非金属探测器的敏感度有很大的提升，否则类似刀具很难被发现。1993年一项完全禁止刀具的提议被否决，因为小的切割工具很难被发现而且无害的“警报”数目将会显著增长，这将加重检查站的堵塞问题。
9·11事件发生前几年，联邦航空局规定检查员要“持续地”和“任意地”在检查站搜查手提行李的做法被爆炸物痕迹探测方法所代替，或者干脆完全被航空公司忽略了。因次，除非乘客触动了金属探测器，那么用以鉴定武器（除了炸弹）的针对针个人及其手持包裹的二次筛查也就不存在了。甚至当小刀在二次筛查中被探测出来时，他们通常将其还给乘客。据说9·11中的劫机犯被命令使用在机场检查站探测不出来的物品。
第三部分：反恐怖主义的发展联邦航空局的行动（2）
在9·11之前的安全系统中，航空公司扮演了主要的角色。交通部的总督察长告诉我们，航空公司施加了很大的压力要求控制安全成本和“限制安全需求对航空运营的冲击以使这一产业能将首要精力集中在其运输乘客和管理飞机的任务上……这种反向压力最终证明他们在安全方面是十分脆弱的”。一个在联邦航空局长期任职的安全官员将航空公司对安全规则的处理方法形容为“谴责、拒绝和耽搁”，同时他告诉我们“航空公司注意到了个人利益在关注安全方面上明确的态度，但他们却没有在安全领域内发现这种态度的存在”。
商业航班内的安全是最后一层，它的设计不是用来遏制自杀式劫机事件的。联邦航空局核准的开始于20世纪60年代的“通用策略”是在几十年劫机经验的基础上精心定制的。它教给机组成员处理劫机最好的办法是满足他们的要求，使飞机安全着陆然后交由执法机构或者军方来处理。根据联邦航空局的记录显示，一次劫机事件持续时间越长，它越能和平解决。这种策略是在劫机犯提出协商要求（通常是要求庇护或者释放罪犯）和劫机犯“的计划中没有自毁一项”如一个联邦航空局官员估计的那样这种基本的假设之下制定的。联邦航空局的培训内容中没有对机组人员应该使用暴力的指导。
这种占主流的合作和不对抗的通用策略意味着坚硬的驾驶舱门在一次劫机中起不到什么作用。当2001年早期提出在商业航班上安装加强的驾驶舱舱门的建议时，美国航空公司驾驶员协会的安全委员会的主席说：“如果他们用绳子勒住我的飞机服务员，既便是你把舱门建成金库门，我也会打开它。”在9·11之前，联邦航空局的规则规定在紧急事件中允许快速进出驾驶舱。虽然如此，20世纪60年代执行的规则要求机组成员在飞行中保持驾驶舱门关闭和上锁。这项要求没有被经常遵守或坚决地执行。
对于执法方面来说，到9·11事件发生时，只有33位配备武装并受过训练的空中法警。除了为国家性起飞的航程提供安全外，他们不会被部署到美国的国内班机上。这一政策反映了联邦航空局认为国内劫机事件在控制之中的观点——这是一个可以安心坚持的观点，因为自1986年以来在世界任何一个地方没有一个恐怖分子劫持过一架美国商业航班。
由于近期内没有航空安全事故，也没有关于针对民用航空的阴谋的“详细的和可信的”证据，联邦航空局的领导层将重心放到了其他地方，包括运营中的企业和经常发生的安全问题。联邦航空局局长格拉韦回忆说：“2001年中的每一天都像感恩节的前一天。”国会注意到了要求改进航空服务的呼声，集中精力制定了一个“乘客权利法案”，以在航空系统中提高能力、效率和顾客满意度。他们没有将焦点集中在恐怖主义上。
第三部分：反恐怖主义的发展情报系统（1）
《1947年国家安全法》设立了中央情报局局长（DCI）一职。中情局局长独立于国防、司法、政府和其他政策部门之外，领导美国情报系统，为联邦机构提供情报。
情报系统中唯一一个从内阁机构中独立出来的就是中央情报局。做为一个独立的机构，它收集、分析和发布来自所有信源的情报。中央情报局成员的第一服务对象是有权命令它采取秘密行动的美国总统。尽管秘密行动只占用这个机构全部预算的一小部分份额，但这些行 动有时会引起争议，同时随着时间的推移还会影响到公众对中央情报局的认识。
中情局局长由参议院批准，但它在技术层面上却不是总统的内阁成员。在法律规定中，这个局长在松散联合的情报系统中的权力是有限的。他规定情报系统的优先权，调整情报机构的预算请求以报国会批准。
这一责任给许多人造成了中情局局长是其他机构领导之上的权威以及拥有在需要时转移这些预算里的资源的权力这样一种错误的印象。实际上，中情局局长真正的权力是和他与总统以及政府中其他人特别是国防部长的私交程度成正比的，多年以来他与总统的关系总是起起落落。
国防部下的情报机构支出大约占全美情报开销的80％，其中一些用以维持国内情报基地，一些用来支持国防部或军方的特别需要。这些位于国防部的机构正敏锐地关注着军事战略和战术的情报需求。
国防部内拥有国内情报基地的是国家安全局，它拦截、分析外国通信并破译密码。国家安全局还发明保护政府信息的代码和密码。另一个这样的机构是最近刚改名的国家地理空间情报局（National Geospacial Intelligence Agency），它提供并分析图像情报，取得了一大批成果，包括地图、导航设备和监视情报等。第三个这样的机构是国家侦察局（Nati