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点。
能够解释民间社会组织缺乏的另一个原因，是它们受到了约束和抑制。在改革开放的初期，出现社会组织缺失主要在于基础薄弱，是传统的社会组织缺失的惯性。但城市社会发展至今，社会组织的缺失更重要的原因在于现有体制对社会组织发展的制约。国家建立了管理社会组织的法规，在注册和管理两个环节上，多年来一直没有放松，所以民间社会组织的培养遇到了合法性这个最重要、也是最难以跨越的障碍。国务院1998年颁布了《社会团体登记管理条例》，1998年10月颁布了新的《社会团体登记条例》和《民办非企业单位管理条例》，这是当前最主要的社会团体管理条例。另外，还有一些特别的法律规定某些特殊社会团体的设立、职能和组织问题，如《基金会登记管理条例》、《工会法》、《律师法》、《注册师法》等法规。实际上，对社会组织提出的不仅是法律层面的要求，而且是综合的合法性要求：政治上要达标，行政上要挂靠，符合法律程序，得到社会支持。一个筹建中的此类组织或者一个已经存在于民间的社团，在具有一定的社会基础之后，要经过政治合法性的检验才能获得行政合法性，成为业务主管单位的组织，最后在登记管理机关履行必要的法律程序，成为法人，所有这些，缺一不可。从动机上，这些制度障碍是为了减少社会组织的成立和社会影响力，一方面控制现存社会组织的活动空间，另一方面限制新的社会组织的建立。
实际上，在中国城市中存在着大量的社会组织，大多属于政府动员的范围。而且，动员性的社会组织参与率比较低。比如，从组织者来看，中国志愿者有六大类：一是青年志愿者，参与人数有1500万~2000万人，属于共青团中央组织的；二是民政部门下属的一些社区服务中心里的志愿者，公布的数据是375万~400万人；三是慈善总会、中国红十字会，来自红十字会的统计是20万人，两者都是财政支出部门；四是国际组织在中国的志愿服务，前后共有几千人；五是草根组织，譬如自然之友、绿家园之类，总人数有1万多。摘自师欣：《志愿活动在中国》，载《南方周末》，2002年10月10日。可以看出，最后两项属于真正民间的社会组织，所占的比例微乎其微。下面关于中、外慈善与志愿者组织的发展比较可以为我们提供一些直观的轮廓：摘编自丁元竹：《志愿者精神在中国》第五章，联合国计划开发署资助撰写的工作报告，1999。①中国志愿者参与与其人口规模比较还比较小。我们远远低于以色列和其他发达国家。
②国外慈善事业源远流长。而中国志愿者活动的主体不在慈善机构，而在共青团系统和民政部系统，这是由中国的历史传统和现行体制决定的。
③西方的慈善事业、志愿者活动具有民办性质，特别是由宗教团体来办。中国志愿活动大部分是配合政府的工作展开，活动与政府政策导向关系密切。
④西方企业支持慈善事业是天经地义的事情，非常普遍。中国目前企业对于志愿活动的资助还不十分明显，也不构成中国志愿者活动资金来源的主要部分，一是中国的企业基本都处于创业时期，另外中国企业也没有资助志愿者的传统。
第三部分：政治变数规制与发展（2）
⑤许多国家政府对于志愿者提供税收方面的优惠和支持，保证其建立合理的资金筹措方式和渠道。到目前为止，中国政府除了在国家发展计划以及领导人的讲话中倡导开展志愿者活动外，还没有在资金支持方面做出任何规定，使得中国志愿者在资金问题上面临极大的困难。
⑥在发达国家，志愿者组织和民间团体往往和政府一起工作，共同面对社会问题。中国政府对于社会团体管理、民间非企业单位管理做出过法律定位，但是对于志愿者的法律地位没有任何规定。
⑦国外的志愿活动领域扩展到社会福利活动之外的其他领域，中国目前志愿者活动领域基本限于文化、体育、娱乐、个人社会服务、宗教、国际志愿者、卫生和环境保护、就业和扶贫等领域。
⑧在发达国家，社区成为志愿者活动的重要载体，志愿活动是在社区这个社会结构的草根层次上进行的。但中国社区建设有它的特点：是在政府的指导下，自上而下开展起来的。居委会的工作大部分是按照它的上级机构——街道办事处的计划进行的，居委会对于居民的凝聚力不是很强。而且人们对于单位的依赖远远高于对居住区的依赖。社会组织之所以受到制度约束，主要因为人们夸大了社会组织的负面影响。在中国，一提起非政府性的社会组织，人们往往容易联想到国外的压力集团、反政府组织等。特别是东欧和前苏联巨变和近年来非政府组织大闹西雅图世贸会、世行年会以后，媒体对非政府组织负面的报道较多，使人们对其认识带有某种局限性。其结果是，社会转型中需要培育和发展非政府组织以承接政府转移的部分职能，同时担心非政府组织壮大后会影响到社会的稳定。在这种认识下，社会组织在中国的发展也就不可避免地受到一些限制。这是中国的社会组织缺少自治，与政府联系过于紧密的原因之一，因此，中国即使自发出现了一些社会组织，之后也会很快被纳入行政体制之内。邓国胜：《中国非政府组组织发展的新环境》，参见香港中文大学中国问题研究中心网。
从长远看，民间社会组织的发展成为一种全球趋势。实际上，对社会的自发性参与已经出现了许多新形式。比如，网上论坛吸引了越来越多的中间阶层人群参与讨论，虚拟社区成为一种新型的社会组织形式。吕英（25）在就读在职研究生之前对社会问题一直不感兴趣，但后来发生了根本性的转折。听她解释，主要原因是有的同学比较关心社会问题，在班级网页上搞了个论坛，大家经常在上面讨论一些社会热点和理论问题。她逐渐对那些讨论发生了兴趣，开始关注新闻时政，并读了一些书。现在，她俨然成了论坛里的常客，并经常发表一些自己的观点。可以预见，如果未来社会组织能够发展起来，将为中间阶层的社会参与提供前所未有的组织平台与机制，中间阶层缺乏社会参与的现状也将大为改观。这种趋势有助于中间阶层加强社会联系，在社会转型中发挥更多的影响力量。
专栏中国非政府组织正在走向前台*
6月24日，北京市发改委一位负责人对《北京青年报》说，北京动物园是否搬迁之事并没有决定。
虽然北京市方面否定了搬迁后的土地将用于商业用途，但中央人民广播电台记者汪永晨对此并不特别乐观，她看到，政府并没有放弃搬迁企图。
不过，情势似乎有明显的变化。据《瞭望》周刊披露，2月至4月间，北京市发改委在召集的多次论证会上，还都是在强调，动物园搬迁是政府已定决策，不讨论搬与不搬问题，只研究搬到何地问题，而且要保密。但是，进入5月，媒体与公众不仅公开讨论着搬与不搬，而且反对搬迁的声音更大一些。
这种急转直下的情势，显然并非北京市发改委的初衷。变故首先来自于信息被公开，破除了原先的“保密”之戒，而促成信息公开并将其变成一场社会大讨论的，是北京的一些环保NGO（Non…Governmental Organization；非政府组织）。
汪永晨的另一个身份是“绿家园志愿者”的负责人。汪并* 摘编自唐建光：《中国非政府组织正在走向前台》，《新闻周刊》，2004年第24期，总第186期。
不讳言，在民间反对动物园搬迁的行动中，以“绿家园”、“绿岛”等为首的NGO组织，在其间着力甚多。
再往前追溯，从四川的木格措到都江堰，再到云南怒江，一些地方政府的决策均受到了民间的非议，甚而因此重议、搁浅或改变。其台前幕后，都闪现着NGO的身影——事实上，他们越来越频繁地站在了前台，对于事关公共利益的决策，以公众参与的名义提出质疑。
“动物园搬迁还须征得绝大多数市民的同意。”《新京报》引用北京市发改委的话说，这个部门的负责人还对《北京青年报》说，“按照政务公开的原则，我市关系人民切身利益的重大事项均将依法按规定科学决策。”
“至少他们不能再为所欲为了。”一位记者如此评价这一系列事件中NGO的作用。
第三部分：政治变数规制与发展（3）
2001年3月，一次独特的“听证会”在北京举行。参加者包括一些NGO成员、环保专家以及昆玉河畔的居民，还请到了北京市的一位副市长。
此次“听证会”的由来，缘于2000年的北京昆玉河（即京密引水渠昆玉河段）治理工程。工程引起了一些环保人士的非议，他们担心以人工工程替代自然景观，将影响到两岸及河底自然植被和其他生物的生长。
于是，“绿家园”等NGO组织了这次听证会，他们寄望以此推动政府和民众间的对话。
但这次“听证会”并未善终。汪永晨说，这位副市长最后将其斥为“无组织的有组织活动”，要求媒体一个字都不能登。没了公开，“听证会”也就没了意义。
不过，“这仍然是中国NGO试图影响政府决策的一次尝试”，汪永晨说。
在此之前，和中国的其他NGO一样，1996年正式定名的“绿家园”主要活动是种树、观鸟、呼吁保护白鳍豚等等，而在包括环保领域等公共政策的制定上，政府一言拍板，他人无法置喙。
成立于1993年的“自然之友”是中国最早的环保NGO之一，其常务理事梁晓燕说，它是在外界的疑虑中诞生的，不少官员总是把它与西�