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制的失败就在于剥夺了人们的买卖、交易和寻求幸福生活的自由本身。因此，要让市场机制良好地发挥，就得有适当的公共政策，来提高基础教育、普及初级医疗设施等，来保证个人享有自由。而市场对自由的选择是保证了过程的自由，市场的运作结果将给我们带来人的能力方面的效率。
社会机会是指在社会教育、医疗保健及其他方面所实行的制度安排，它们影响个人赖以享受更好生活的实质自由。这些条件，不仅对个人生活，而且对更有效地参与经济和政治活动，都是十分重要的。例如，不识字对一个人参与那些要求按规格生产或对质量进行严格管理的经济活动来说，是一个绝大的障碍。类似地，不会读报，或者不能与其他参加政治活动的人书面联系，对于政治参与也是一种限制。例如，近20多年来，中国的经济增长之所以快于印度，总体上来说，印度在教育、保健等方面的落后是关键。中国农村的改革之所以滞后，在这些方面的落后也是重要原因。
透明性担保就是指人们在社会经济生活中所需要的信用。它取决于交往过程的公开性、信息发布的公开性及保证信息的准确性。在社会的一切活动中，当事人双方总是预期对方在谈判时提供有关交易的全面而准确的信息，并且在达成合约后信守承诺。整个社会的运行就是建立在一定信用基础上。如果没有这种信用，市场机制无法运作，社会秩序也无法生成。因此，透明性担保（包括知情权）成了个人生活自由的重要方面，也是发展最为重要的工具。而且透明性担保也是市场的基础设施的建立和行为规范的确立的重要方面。因为，在一个讲究信用的社会里，才能保证以法治来确立交易当事人种种权利，才能让人们遵守行为规则来保证合约的履行。东欧国家在转轨过程的困难，就在于缺乏这种法治基础与行为准则。还有，透明性担保是与政治民主紧密相连的，许多经济危机的产生都与政府的非民主性质有关。
最后，无论一个经济体系运行得多么好，总会有一些人由于物质条件不足给他们的生活带来种种不利，甚至处于受损害的边缘或落入贫苦的境地。这时，社会就需要有防护性保障来提供社会安全网，以防止受到影响的人遭受深重痛苦或甚至在某些情况下挨饿以至死亡。防护性保障就是为那些遭受天灾人祸或其他突发性困难的人、收入在贫困线下的人；以及年老者提供扶持的社会安全网。防护性保障不仅是所谓的“福利国家”问题，同时也是民主制度的问题。问题的关键要有制度性安排让弱势民众的痛苦反映出来，要有政治性激励机制促使政府去关怀、解决民众之痛苦。
再次，以价值与理性来扩展自由。在森看来，一个社会的好坏完全可以用理性来鉴别的。阿罗的“不可能定理”就在于信息基础不足，在掌握更多信息的条件下，由民主程序达到的社会偏好可以满足理性条件。在理性思考下，公共选择的基础，一是自由，一是民主。这就是每一个社会成员必须拥有自由来表达自己的价值偏好，一个社会要通过公开讨论和公众参与来形成社会公共政策。而社会选择永远是一个过程，社会成员可在此过程中学习，从而理解、体认与自己不同的价值观念，调整自己对某些价值要素所赋的权重，及至有可能地改变自己的价值观念。自由也就是在这个过程中扩展。
可以说，森以自由为核心的发展观，并非在于对以往发展观的批判，而在于以个人生活能力为核心的自由把发展的不同侧面（经济的、政治的、社会的等）都统一在一个完整的理论框图架下。当发展的目标被定为对人的自由扩展时，就真正把握了社会发展的原动力了。因为，在本文看来，个人生活权利的扩张才是社会经济发展的最大动力。
我曾多次撰文指出，中国改革开放20多年来所取得的最大成绩是什么？20世纪70年代后期邓小平发动的经济改革最大的功绩是什么？13年来江泽民领导的中国社会主义市场经济之路的成功是什么？也许大多数人会说，它是国力的强盛、财富的连番增长、民众生活水平的提高等等。其实，这些仅是问题的小小方面，更为重要的是民众经济生活权利的扩张，是政府的制度安排为国人提供了致富的机会与发展的权利。无论是商贾还是农民，无论是政府官员还是一般民众，无论是个人还是组织，你只要有能力、肯努力都能够在其约束条件下寻找各自发展的空间。即每个人都可能选择适应个人发展的生存空间。而这才是社会经济发展的前提，这才是中国经济成长的原动力。正是在这个意义上说，森的《以自由看待发展》是从理论对该命题最好的论证。
（2003年2月）
第三部分 制度思想中的智慧第15节 政府何以能促进经济增长
在诺贝尔经济学奖得主诺斯那里，政府何以能促进经济增长？这是一个悖论，或称为“政府悖论”。即政府既是社会经济增长的动力，也是社会经济衰败的根源。以往的历史经验表明，在不同的国家、同一个国家不同时期，政府组织不同，其经济绩效也殊异。诺斯认为，欧洲在中世纪后，英国由一个偏僻的岛国迅速发展成世界经济强国，而西班牙由一个拥有海上霸权的强国衰败下来，基本上是政府所为之结果。但是，究竟何种政府能够促进社会经济成长？何种政府是社会经济发展衰败的根源？或者说一个好的政府它的表现如何？需要哪些条件才能得到满足？
这些问题就是1999年获得美国克拉克经济学奖的、目前经济学界名声如日中天的哈佛大学年轻的经济教授史莱夫（Shleifer）为首的研究小组最近所撰写的颇有争议的《政府的质量》报告所要回答的问题。史莱夫等在这份报告中指出，一个好的政府应该是有效地保护产权、减少对市场经济的干预、官员行政效率较高、热中于提供公共产品、维持一个相对较大的政府规模，并给予公民较多的政治自由。但是，政府对社会经济的影响是多方面的，政府对经济影响的好坏是通过什么指标来衡量呢？史莱夫等人的报告提出了5类衡量政府质量的指标。
第一类指标是政府干预的程度，其中包括产权保护指数、商业管制指数及最高边际税率。一个好的政府应该是尽量减少对私人经济活动的干预，用明确的产权安排来界定私人的经济行为而不是对私人的经济活动进行过多政府管制。边际税率较高也是好政府的重要衡量指标。因为，一个政府如果能够征收较高的税率，也说明了纳税人掩护政府利用税收为民众提供各种必要的公共产品；如果纳税人不认同本国政府，那么这样的政府只能够以较低的税率征收税。而且任何一个政府都不可能有无限征税的能力，政府能够征到多少税，在很大程度上取决于民众的自愿，取决于民众对政府合法性认同。
第二类指标是政府效率，其中包括腐败指数、官僚主义、税收强制性和政府公务员与人均GDP的比例。在政府对私人经济活动干预少的情况下，政府的工作效率一般会较高，官僚主义的行为减少，腐败行为较少发生。而政府的干预过多不仅会使政府工作效率低，而且会因为官员的权力过多，更容易为自己“设租”向民众勒索贿赂，使贪污腐败盛行。按传统观点认为，高薪能够养廉，史莱夫等人的研究表明则并不如此。因为，在腐败程度较高的政府中，贪得无厌的政府官员一方面会采取种种方式为自己争取更高的工资水平，另一方面又会收取巨额贿赂。因此，较低的政府工资水平是好政府的重要标志。
第三类指标是公共产品的提供，包括学校教育、识字率、婴儿成活率、基础设施质量等。对公共产品来说，是对社会经济发展的长期投资。由于公共产品不适合于完全由私人部门提供，因此，政府对公共产品提供的效率和数量不仅决定了社会经济长期稳定的发展，也显示了一个政府质量的好坏。
第四类指标公共部门的规模，包括转移支付、政府补贴、政府消费在GDP中的比重，国有企业的规模，公共部门的雇员占总人口的比重等。史莱夫等人的研究表明，一个好的政府其规模较大、腐败水平较低、民主程度较高，并能提供更充足的公共产品。这是因为，在政府规模较大的情况下，政府支出就会高，对政府行为的监督也就会更加严密。这不仅会使贪污腐败减少，也表明纳税人自愿为政府作为支付高税收及民众对政府的拥护。这种观点自然与以往所主张的“小政府大市场”观点相去甚远。
第五类指标是政治自由，其中包括民主指标和政治权力指标。对于民主政治对经济的影响与作用，哈耶克主张是正向的，哈佛大学经济学家巴罗则主张是反向的（即过量的民主只会使政府陷于收入再分配的陷阱），史莱夫等人的报告则表明，从长期来看，对政府权力的约束是社会经济发展必不可少的动力。因为，政治上的自由与民主，一方面可以对政府的权力进行约束与监督，从而减少政府对私人经济活动的干预，减少政府利用其手中的权力为自己谋利；另一方面又有利于调动民众的积极性、推动社会的进步。
以上仅是政府好坏的内在因素，但是任何一件事物形成与发展不仅在于它的内在因素，也在于它的外在环境的影响，因此，史莱夫的报告也研究了政府质量的外生变量。为了解释外生变量，史莱夫把政府形成的理论归纳为3种制度形成理论：即制度的经济理论、制度的政治理论和制度的文化理论。
制度的经济理论主张制度安排的作用是为了节约交易成本，从而促进社会的分工与合作，推动社会的经济增长。也就是说，当制度创新的社会收益超过社会成本时，新�