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辏飧鍪逼诘胤秸沃贫鹊闹饕氐闶牵诎咨植乐峦菩小暗胤阶灾巍辈⒅亟ū＜滋逯疲坏诙锥卧蚴�1936年至1949年，这个时期地方政治制度时的主要特点是，在保甲体制基础上实现乡镇行政化。
在这里，我们首先来探讨1927年至1937年期间地方政治结构的特征。
第一，在政权方面，县级政制以推进“地方自治”的名义进行了改造，实行了县长负责下的科层制；县以下，从“设区自治”和“乡里自治”向保甲体制转变。
1927年国民党基本上控制了全国政权。为了加强对全国政局的控制，国民政府颁布了一系列有关县政和乡村组织建设的规定。1928年9月国民政府颁布的《县组织法》是最能代表这个时期制度安排的法规性文件。该法规定，县设县政府，于省政府指挥监督之下，处理全县行政、监督地方自治事务。县政府设县长一人，由省政府任用之，综理县政、监督所属职员。县的等级根据区域大小、事务繁简、户口及财赋多少分为三等。县政府按不同等级下设二至四科并设公安（后改为警察）、财政、建设、教育四局二科至四科。各科科长由县长呈民政厅委任，各局局长由民政厅考选委任。县政府还设有县政会议，由县长、秘书、各科科长及各局局长组成，以县长为主席，负责审议县政重要事项。县下划区，区下设村和里，村里下编闾，闾下编邻。该法要求：凡县内百户以上之乡村地方为村，其不满百户者得联合数自然村编为一村；百户以上之市镇地方为里，其不满百户者编人村区域，村里居民以25户为闾，5户为邻，每区至少应以20村里组织之。区置区公所，设区长一人，管理区自治事务，区长由区民选任，并由县政府呈民政厅备案，区公所得用助理员，辅助区长办理区务，助理员由区公所遴请区长委任之。区公所执行区委得设置区丁，其额数由县长定之。村（里）置村（里）公所，设村（里）长和副（里）村长，管理各村里自治事务。村（里）长、副村（里）长，由村（里）民大会选任，并由区公所呈报县政府备案。村民大会或里民大会对于村里公约及自治事项，有创制及复决之权；村长、副村长、里长、副里长违法失职时，村民大会或里民大会得罢免改选之。闾设闾长，邻设邻长，分掌闾邻自治事务，闾长和邻长由本闾邻居民会议推选之，并由村（里）长报区公所转报县政府备案。闾长、邻长由本闾邻居民会议罢免改选。村里公所认为闾长、邻长违法失职时，得通告闾邻居民会议改选61。从上述规定可以看出，国民政府对县及县以下政治体制安排是，在加强对县级政权控制下，以“地方自治”的原则建立区、村（里）、闾、邻制度。
1932年8月豫鄂皖三省“剿匪”司令部，“为严密民众组织，彻底清查户口，增进自卫能力，完成剿匪清乡工作起见”颁行《剿区内各县编查保甲户口条例》。同时蒋介石发布了《施行保甲训令》。1935年，国民政府为解决各省办自治还是办保甲的问题，在南京召开了“全国最高行政会议”。在这个会议上，以陈果夫为首的CC派主张“办自治不办保甲”，而以杨水泰为首的新政学系则主张“办保甲不办自治”。蒋认为，未经训练的农民仍守旧习，缺乏自治能力；自治人员的选举也为人们所忽视，导致各乡镇闾邻组织始终没有健全；农村百业凋零，无实力同时举办自治与自卫，而土豪劣绅却借团防之名培植武装，大肆搜刮；自治法规繁琐，无法执行。此外，中国农村家族制度本来极为发达，如要安定地方，只有以家族中心的家长制“以严密民众组织之基础，乃可执简而驭繁”。挽救之道在于办保甲，“先谋自卫之无成，再作自治之推进”。因此，“由蒋作主提出一项折衷方案，叫做‘寓保甲于自治之中’，也就是在非‘剿匪’省份仍然保持原来的‘自治’体制，但是必须以乡镇为范围一律编组保甲。既办自治，又办保甲”62。于是，这年7月，军委会委员长行营颁发了《修正剿区内各县编查保甲户口条例》训令，通令豫鄂皖赣闽陕甘湘黔川10省，定保甲为地方四项要政之一63。
在这种制度背景下，衡山县政进行了一系列的改革。在县政方面，1929年，县政府设财政、公安、教育3局，林务专员1人；并设承审室，协助县长办理民、刑事诉讼。1935年增设税务局。在县以下，1927年以后。始无变化，大都将原来的字和区恢复了起来，重建各字和区机关特别是团防局。1932年衡山县奉湖南省政府民政厅令，将清代保存下来的17个字改建为8个区；413个区改为乡，旋又合并为213个乡、9个镇。乡、镇下设闾，每闾25户；闾下为邻，每邻5户。区、乡（镇）、闾长均由民众大会选举产生。同时选举产生区、乡（镇）监察委员会，监察财政收支和乡官工作。不称职的乡官，民众有罢免权。1935年，推行保甲制，废乡，县下设区，区下设保，保下设甲，甲下设户，如一区有三个保以上者，则设联合办事处，称“联保”，由县指定一保长为联保主任。全县编为113个乡（镇）、934个保。9321个甲。
根据衡山县政资料及岳村部分族谱的记载，我们可以对民国时期重建的保甲制度（下称民制）与清代的保甲制度（下称清制）进行如下简略的比较。
（1）保甲编排。两个时期的保甲之编组，都以户为基本单位，户设户长、10户为甲，甲设甲长。10甲为保，保设保长。在具体编排上，民制较清制更为灵活，其规定，甲应挨户编组，编余之户不满一甲者，6户以上得立一甲，5户以下并入邻近之甲。一甲内有旧户不逾5户者，仍自成甲，一甲内有新户不逾6户者，收为同甲。其全户暂时他徒者，应保留其甲之顺序，俟归来时编组之。保应挨甲编组，编余之甲不满一保者，6甲以上得立一保，5甲以下并入邻近之保；保内并入邻近之甲未逾5甲者，仍成一保；保内并入或另立之甲逾6甲者，自立一保。衡山县在执行中，基本上按照规定，采取十进制方式进行编排。衡山1935年保甲编排的情况是，全县共99179户，编为9321甲，934保，平均每甲约为10。64户。但是，在南岳后山，此时的户并不代表家庭数。由于衡山各地户和家的关系有较大的差异，衡山前山“户”的人口数均较少，在衡山后山特别是岳北地区，许多家均合为一户。据杨氏族谱记载，当时其族在岳村的有3家共17人设为一户，所以当时岳村80多家只编为20多户，共编为上下两甲，每甲约有160多人。远远超过了前山的保甲人数。究其主要原因还是与此地家族分化有关。
（2）执事人员选举。对保甲的执事人员特别是保甲长，两制均规定由所属保甲内居民推选之。但清制对谁主持选举没有明确的规定，且一般都由当地士绅主持（到后期各都团也多参与其中），民制则对此有较详细的规定，甲长、保长由乡、镇、区长召集所属保甲内公民推选之；县自治未完成前，甲长由本甲内各户户长推选之，保长由本保内各甲甲长推选之。甲长之推选或改选，由甲内户长联名报告于保长，转报县政府并省政府备案。保长、甲长任期均为一年，连选得连任，但乡、镇、区长认保长、甲长不能胜任时，得报县政府令原推选人改选之。保内公民有过半数以上之户，公认保长有违法或失职时，得请乡、镇、区长召集各甲甲长改选之；甲内公民有过半数以上之户，公认甲长有违法或失职时，亦同。保长不得兼任甲长，乡、镇、区长不得兼任保长或甲长。由于此时的保甲制已受区（乡）控制较多，在这种情况下，“出于维护自身利益的需要，乡村上层人物一般采用控制乡保长的办法。这就要求他们‘花费精力作慎重的选择，要挑选那些最忠实于自己，最有能力，乐于为上层服务，能说会道和善于应变的人’”64。而对于户长，民制要求户长由家长充任，如家长因特别事故，或女性家长不愿充任户长之职务时，得自行指派一人为户长；一户有两家以上时，得由家协定一人为户长，或各家各编一户，各立户长。因户长要应付“官差”而由族中年长者指派族中“年轻有为”者出任户长。由于甲长主要承担的责任不只是家庭问题了，许多官方的差使影响到这个职务的威信。因此，许多人都不愿意担任此职。据岳村的许多老人回忆，岳村当时的甲长是靠轮流来指派的。有些家轮到了，为了不做这份差事，就靠出谷来请人代做。开始是每年一轮换，后来干脆三个月一换。代替他人做…个月甲长，大约可得80多斤稻谷。
（3）保甲职责。清朝的保甲，承继“编户齐民”之要，以维护社会治安和收税纳粮为基本职责，具有一定的乡村自治色彩。民制的保甲制在更强调原有的保甲功能外，将兵役作为了一项重要的内容，更强调的是“以民制民”的方针。民制规定，保长受乡、镇、区长之监督指挥，办理下列事项：监督指挥甲长之执行职务事项；执行保甲规约事项；复查本保户口及统计报告事项；关于船户、寺庙及公共处所之编组事项；壮丁队之督率及平时训练事项（修正）；辅助军警搜捕匪犯事项；保甲武器之保管支配事项；其他依法令应属保长之职务事项。甲长受保长之监督指挥，办理下列事项：执行保甲规约事项；清查甲内户口及编定门牌事项；壮丁之抽选及役务训练分配事项；盘查甲内奸宄事项；辅助军警及保长搜捕匪犯事项；斟酌地方情形，办理互保连坐及监视未经结保之各户行动事项；其他依法令应由甲长之职务事项（修正）。各户户长还有下列事情，应即报告甲长：出生死亡或婚嫁迁徙，致生户口上之异动者；知有窝留匪犯或寄藏赃物者；知有形迹可疑之人潜入时；水火灾害或疫病发生时。事实上，在实行保甲法之�